(2016年10月14日市政协十三届十九次常委会议协商通过)

人口老龄化是当今世界面临的重大社会问题之一, 也是更快全面建成小康社会所必须面对的重要命题。我国进入老龄化社会是1999年，而我市于1982年进入老龄化社会，早了17年（老龄化标准：60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%）；今年，我市老龄人口达27万余人，占总人口27.3%，比全国平均数高出12个百分点，已经处于深度老龄化水平；预计到2020年，全市60岁以上人口占总人口比例将达到30%左右。为更好适应老龄化快速发展新趋势，加快全市养老服务事业发展，市政协课题组开展了专题调研，深入了解我市现状，外出学习先进地区经验，经过协商讨论，形成本课题报告。

    一、我市养老服务事业开展情况

    随着一系列政策措施的先后出台、养老服务网格的全面铺开和养老保障体系的逐步完善，我市养老服务事业已初见成效。

    （一）养老服务网格基本形成

    围绕“9064”目标（即全市老年人口中，90%的老年人由家庭自我照顾，6%享受社区居家养老服务，4%享受机构养老服务），针对不同类型老年人养老服务需求，目前我市以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务网格已基本形成。

    1.居家养老服务工作基础扎实。2012年已实现全市社区居家养老服务中心（站）全覆盖，目前，全市建有居家养老服务指导站1家、居家养老服务中心12家、居家养老服务站292家。今年预计70%的社区居家养老服务中心（站）完成提档升级，初步具备送餐、助餐、日托功能。2013年，依托市12345政务平台建立老年人居家呼叫服务系统和虚拟养老院，目前常态化接受平台服务的老人有750人，为居家养老老人提供便捷、高效、优质的服务。      

    2.社区养老服务初见成效。茅镇中心社区“嵌入式”综合养老服务平台正式启用。龙馨家园小区建设了乐颐荟老年人日间照料中心，实现了“一碗汤”距离养老。城镇社区日托助餐点建成率已达到50%。

    3.机构养老服务工作稳步推进。全市养老机构90家，拥有各类养老床位1.06余万张，占全市老年人口的3.9%。海门市养老中心项目一期于年底正式启用，将新增622张床位。全市11家敬老院，在满足“五保”供养的前提下，有8家农村敬老院已向社会开放，转型为区域性养老机构。

    （二）养老服务社会保障日趋完善 

    经过多年发展，目前我市已逐步建立起“广覆盖、多层次、可持续”的养老保障体系。

    １.政策体系基本形成。近年来，我市分别出台了加快推进养老服务体系建设实施意见、进一步推进养老服务体系建设实施意见、养老设施布局规划等重要纲领性文件，进一步细化了“十三五”期间我市养老服务工作五大发展目标、二十项主要工作任务、八大政策措施以及四项保障举措，我市养老服务政策体系已基本形成。      

    2.政府财政保障到位。我市对养老机构和居家养老服务中心都给予建设、运营、服务经费补贴， 2015年共投入780多万元。特困人员救助供养工作得到加强，分散供养“五保”老人救助标准已提高至8800元/年/人，和集中供养“五保”老人一致，“三无”老人、低保对象补助标准都有所提高。加大了居家养老政府购买服务力度，A类、B类对象,低保低收入家庭中的失智、失能老人补助标准多次提标。为低保低收入家庭中困难老人、“五保”、“三无”老人购买人身意外伤害险。以上各项补贴年初全部列入财政预算予以保障。

    二、存在主要问题与原因分析

    我市人口老龄化程度逐年加剧，养老服务工作任重道远，主要存在以下几方面问题。

    （一）养老机构建设中存在的问题与原因分析

    1.资源配置不够均衡。全市养老机构分布不均衡，中心城区辐射区域主要在中部和西部，其他区域缺少分布，各区镇的分布也有失偏颇，三厂街道、四甲镇周边排布过于集中，而在西部、东北部区域明显不足。从入住率来看，差距也较大。在市中心城区、部分区镇“一床难求”、“排队候床”的情况非常普遍，而在偏远区镇出现了半数以上的空床率。高端养老机构的费用太高，龙馨家园小区乐颐荟老年人日间照料中心目前入住60多人，敬老院、福利院设有政策门槛，目前入住1200多人，这两个层次容纳老人总数仅占全市老年人口的0.46%。而现有大众化养老机构数量不足，不能满足占比最多的普通家庭老人的需求。

    2.行政许可较为困难。部分养老机构用房是原校舍、旧厂房或是村(居)委房屋等，无法办理土地证、房产证，进而因此不能申请消防验收。目前，全市90家养老机构中半数以上是无证经营，由于管理不规范、投入不足等原因，大部分机构在消防、食品、建筑设施等方面存在较多安全隐患。

    3.行业标准尚未建立。目前，我市养老机构尚没有统一的建设标准、入住条件及评估程序。养老机构的服务项目和功能较为单一，以满足老年人的基本生活为主，对老年人情感和心理需求的重视程度不够或根本无力涉足。因养老机构自主把握入住条件，导致一部分迫切需要护理的失能、半失能老人无法进入养老机构。

    （二）社区居家养老服务中存在的问题与原因分析

虽然养老服务框架已基本建成，但实际推广展开仍是点上开花，仅仅实现了站点覆盖，未能很好实现服务覆盖。这与场所面积不足、社区工作人员时间精力不够、宣传不够等都有密切关系。

    1.基础信息采集面不广。在虚拟养老院网上平台现有750名老年人信息，仅占全市老年人口的0.2%，其中250名是分散供养“五保”、“三无”对象、低保低收入家庭中的高龄失能老人，另外500名是高龄离退休人员。大量需要居家养老服务的高龄、空巢、失能老人信息未录入网上平台。

    2.场所面积不足。我省规定：新建住宅小区按每百户20至30平方米配套建设社区居家养老服务用房，已建成的住宅区要按每百户15至20平方米的标准调剂解决。但我市绝大多数新老小区达不到这个标准。老小区当年没有该项规划要求，现在调剂难度很大。新建小区有的没有落实配套设施建设，或规划时有配套但实际交付时达不到要求，或在交付后另作他用，出租甚至售卖，政府对此缺少有效的管控措施。

    3.群众接受度不高。由于宣传面较窄，很多家庭对社区居家养老服务知晓度较低，而且多数老人在观念上走不出家庭养老的思维定势，普遍仍依赖于子女，在农村尤为突出。多数站点服务内容单一，仅停留在送餐服务上，助餐、助浴、助行、助洁、助急、助医、精神慰藉等多元化服务内容尚未实行，导致群众接受居家养老服务的热情不高。

    （三）养老服务事业队伍中存在的问题及原因分析

    1.职能部门管理力量单薄。养老服务工作主体是民政局，由于工作职能等原因，对其他相关部门和社会资源综合协调的力度有限，对街道、社区开展业务指导的力量也不足。

    2.养老机构管理护理力量薄弱。由于养老机构管理护理人员没有明确的职业特征，社会地位较低且工资待遇水平低，导致专业管理护理人员不愿到养老服务机构工作，而一些有经验的管理护理人员常常流失到其他待遇比较高的行业。养老机构护理人员普遍年龄偏大，多数在50到70岁，导致养老、工伤等政策性保险无法落实，一旦产生意外事故，无法通过有效法律途径解决。多数护理人员服务水平不高，主要由下岗职工和农村务工人员组成，因护理人数不足、24小时在院的时间限制，日常专业培训难以实现，导致服务人员专业知识和技能难以提高，不能提供更加优质的服务。

    3.社会力量参与不足。志愿者作用未充分发挥，我市在册志愿者数量庞大，但参与养老服务的志愿者少之又少，部分有服务意愿的人缺乏相应的参与路径，其原因主要是缺少宣传组织、引导激励机制不健全。居家养老服务提倡就近服务，社区中的低龄健康老人和有富余时间的妇女资源未充分挖掘。全市尚未引进外来较成熟的社会养老服务组织，仅靠社区工作人员无法开展优质的养老服务，而本市的社会公益组织主要侧重于救助贫困山区孩子、志愿环保服务等领域，对养老志愿服务很少涉及。

    （四）医养融合推进中存在的问题和原因分析

医养融合是高水平满足老人养老需求的养老服务新模式。目前，我市医养融合工作尚处在探索阶段，主要问题有：

    1.政府出台相关鼓励政策滞后。目前，我市医养融合的相关文件尚未出台，仅在全市养老规划中提及，全市已推行医养融合的养老机构还比较少，大部分养老机构还未设立相应卫生机构或签订服务协议。

    2.养老医疗服务体系建设缓慢。医院缺少老年护理专区，目前市级医院本身医疗资源十分紧张，几乎不可能辟出床位专区。区镇卫生院床位有余，均未设立老年人护理专区。社区（村）卫生服务中心医疗水平偏低，无能力与社区养老服务机构相对接。

    3.医养双方对接主动性不强。医养双方以自身利益为重，缺乏适应新趋势的勇气，缺少主动性和积极性。因严控财政供养人员导致农村医护人员只减不增，而老年人口逐年递增，再加上行政村合并后范围扩大，原有的医护人员已远远不能满足现实需求。医疗体制改革后，乡镇卫生院实行全额拨款，医护人员参与医养融合工作的积极性不高。养老机构和社区居家养老中心基于经费支出、医疗风险、硬件设备等考虑，再加上审批难度大，尤其是卫生服务站的审批难度很大，大部分养老机构对医养融合政策的认可度不高。

    三、全面推进社会养老服务事业的对策建议

    为全面构建党委领导、政府主导、社会参与、市场推动的社会化养老服务体系，给老年人提供个性化、专业化、市场化、智能化的优质服务，着实推进我市“智慧养老”建设，建议立足我市养老服务工作良好基础，着力推进以下三方面工作：

    （一）强化统领，提升机构养老服务整体水平

    1.规划引领，着力实现近距离养老。按照市养老设施布局规划，合理布点，严格按照人均用地不少于0.2平方米的标准，分区分级合理布局养老和其他配套服务设施，着重在中心城区的东部、南部和北部区域，西部和东北部区镇增加布点。充分利用农村闲置学校及民房、社区（村）房屋等资源，按照村办养老院、家办托老所等形式，推进农村老年关爱之家建设。通过市、区镇、村三级合理布点，使全市老年人都能实现近距离养老。

    2.政策支撑，鼓励大众化养老机构建设。以公租民营、公办民营、民建公助等多种形式，给足政策补贴，吸引更多社会资本建设大众化的养老机构，满足越来越多的普通家庭老人入托需求。对具有护理功能的养老机构给予更多政策补贴，为其他不具备护理功能的养老机构起到示范引领作用。随着这类机构的增多，失能、半失能老人被拒“门外”的困局将逐步解开。为突破土地瓶颈，建议将各类养老服务设施建设纳入土地利用总体规划和年度用地计划，确保养老设施建设用地需求，市、区镇要在年度土地利用计划分配时对急需的养老设施建设用地给予倾斜安排，并在土地出让中给予大力度优惠，土地出让地方留成部分全额支持养老设施建设，符合相关要求的非营利性养老服务机构可采取划拨方式供地。

    3.提档扩容，全面提升养老服务水平。要加快市养老中心工程建设，尽快投入运营，打造成我市养老服务新标杆。对现有养老机构逐步提档升级，形成本地品牌效应。对新建设的养老机构，要引进养老连锁品牌，以先进的养老理念和优质的养老服务水平实现全市养老服务水平的整体提升。大力推进区域性养老服务中心建设，继续推进敬老院开放，逐步改造老旧设施，提高服务水平，把全市11家敬老院全部打造成辐射周边的区域性养老服务中心。要重视老年人精神心理需求，养老机构可建立亲情机制，以亲情积分卡、亲情活动日等为载体，倡导亲情抚慰，督促子女多探望老人。引入社会公益组织的志愿者不定期陪护老人，使老年人在亲情之外得到更多抚慰。

    4.考核整顿，形成科学的监管评估体系。按照养老服务“十三五”国家标准化工作部署，研究制定养老机构统一的建设管理、入住条件、评估养老服务水平等行业标准，以各项标准规范养老机构建设管理、准入机制和服务水平，避免建设、接收、服务中的随意性。加大监管考核力度，建立政府指导、行业自律、社会监督的监管体系。健全完善养老服务机构星级评定制度，建议在公办养老机构评级的基础上，将民办养老机构也纳入其中，实现全市养老机构评级一体化。引入第三方评估机构，开展综合性调查和动态评估，根据评估等级给予不同的服务补助。对照标准进一步加大对全市养老机构的疏导整治力度，对条件尚可的养老机构进行提档升级，对基础设施差、安全隐患严重、群众反映强烈且不具备整改条件的养老机构，坚决予以取缔。

    （二）全面推进，提升社区居家养老服务质效

    1.调查摸底，建好虚拟平台。以智慧养老为核心，全面推进虚拟养老院建设。加强对老年人信息采集，将信息采集面扩展到全市各乡镇，以社区（村）为基本单位，加强老人特别是80岁以上独居、空巢老人、失能、半失能老人基础信息采集，全面掌握社区（村）内老年人的基本状况，根据年龄层次、家庭情况、社会关系、健康状况、兴趣爱好、服务需求等进行分类，并定期对基础信息及时更新，做到动态化管理，为制定科学的养老事业政策、合理配置养老资源提供依据，同时，为建立针对不同老年人群的级差服务体系打下基础。开发现有“一键通”服务热线功能，提供助餐、助浴、助行、助洁、助急、助医、精神慰藉等多元化服务。安装智能监控设备，对高龄独居老年人提供24小时智能信息化看护，实现居家紧急报警、人体感知自动报警、煤气泄漏自动报警等服务功能。

    2.严格标准，保障养老配套用房。对老小区，通过统筹兼顾、整合资源，可采用政府给予补贴或直接租房购房等方式确保养老服务场所，加快为老服务设施建设，要让老小区居家养老服务实现“有场所可服务、有设施可服务”，逐步改善和提高老小区老年人居家养老的条件与质量。对新建小区，严格按照有关标准，将养老服务用房列入城市社区配套，住建部门要严把验收关。建成后建议住建和民政部门联合建立督查回访机制，定期检查其实际用途，确保不挪作他用。办证部门严格把牢行政审批关，建议单独办理配套用房房产证且注明用途，切断过户办理渠道。

    3.人文关怀，提升养老生活质量。鼓励采用新建、改造等方式，按照硬件完备、服务便捷、邻里守望相助的评价标准，加快推进社区的整体适老化改造，有计划做好老旧小区内坡道、电梯、健身器材、照明系统以及路牌标识等适老化改造。对需要生活设施无障碍改造的老年人家庭，民政部门应当给予指导，对经济困难的家庭给予资金补助。组织开展护理知识免费进家庭活动，向家庭成员提供免费的照料、护理、关爱老年人等技能培训。对于承担主要养老责任的在职家庭成员，其所在单位应在工作内容、工作地点、工作时间和休假等方面给予便利和照顾。 

    4.创新方式，丰富养老服务内涵。对老人日常照料、增进身心健康和丰富文化生活等方面提供高质量、近距离的综合服务，让老人享受到全方位的服务。推进社区“嵌入式”养老，对日间照料中心、社区食堂等为老服务项目给予营运补贴，使高龄、失智老人日间入托有人陪伴照料，使无力买菜煮饭的老人走上几步就能解决三餐。可根据社区实际情况，在城市社区层面，除了棋牌室以外，可选择性地建设舞蹈房、工具小屋、花草医院、模拟厨房、手工作坊、货郎铺子、幼儿乐园等功能室，发挥老人特长，自助管理，既丰富了生活内容，又能解决生活实际需求。同时，要出台居家养老服务管理办法，明确居委会定位，充实社区养老的力量，规范服务秩序，提高社区居家养老服务生活品质。

    （三）强化统筹，建立老龄工作大格局

    1．健全机制，协调推进。要强化政府在社会养老服务中的主导作用，建议建立政府全面统筹、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作统筹协调机制。做到有规划、有目标、有举措、有试点、有示范、有推广。宣传、民政部门要广泛宣传做好老龄工作的重要意义，形成尊老爱老良好社会风尚。市级层面，政府加强统筹协调，民政、发改、卫计、财政、宣传、人社、住建、国土、教育、市监、公安等部门，协同做好养老服务这件民生大事。区镇层面，要尽可能配备专职人员，负责辖区内养老服务机构建设规划、功能定位、业务培训和运行管理。

    2.强化激励，建强队伍。探索建立引入人才激励机制，通过薪酬激励等办法吸引国内经验足、水平高的养老服务管理团队加入我市养老服务事业中来。将养老护理人才培养纳入全市卫生人才发展规划，引导和支持本地高等院校、中等职业学校增设护理专业，培养更多本地护理人才，同时减轻社会就业压力。优化就业政策，完善入职奖补制度，吸引更多大中专院校毕业生从事养老服务工作。完善培训和补贴制度，加强养老护理员专业技能培训，鼓励养老机构、医疗卫生机构、学校作为养老护理人员培训基地，引入社会资本举办养老护理员培训机构。加强社会宣传，在全社会形成尊重养老护理人员的风尚，要不断提高养老护理人员待遇，使其工作稳定，劳动报酬及各方面的社会保障到位，从而吸引更多的人加入养老护理工作队伍。建立护理人员保险准入机制，政府给予一定补贴，要求所有护理人员都必须办理人身意外险，避免意外纠纷隐患。

    3.整合资源，广泛参与。用好志愿者力量，建立志愿者网络平台，组建一支真正有志愿精神、愿意付出志愿行动的高质量志愿团队。在网络平台中专设养老服务板块，与虚拟养老院网络平台建立链接，实现虚拟养老院采集养老服务订单，志愿者网络平台派送或志愿者自主认领订单的无缝对接。建立志愿服务登记、激励和回馈制度，制定完善志愿者服务礼遇办法，建议以结合“两学一做”等学教活动、在单位范围内定期公示、与年终评优挂钩、评选“最美护理志愿者”等方式，推进志愿助老服务组织化、常态化和规范化。挖掘社区妇女和低龄健康老年人资源参与养老互助。推广新东街社区“爱心女儿”结对助老模式，动员组织有余力的妇女与老人“一对一”结对，负责照料老人日常起居。推广社区老年人互助服务模式，建立“时间银行”管理机制，宣传“时间换时间、服务换服务”理念，组织低龄健康老年人帮助高龄老年人互助服务活动。全市有22.5万低龄老人，4.5万高龄老人，在人数比例上完全可以实现互助服务。吸纳社会组织充实服务力量，支持养老机构引进全国各地较为成熟的社会组织加盟到我市养老服务事业中来，发挥其理论专、经验足的优势参与管理运营、教育培训、研究交流、咨询评估。引导我市已有的较成熟的社会公益组织拓宽服务领域，如楠楠爱心协会、爱心慈善公益协会、阳光爱心公益协会等，使这些成熟的社会公益组织成为养老服务事业的一支生力军。

    4.同向发力，医养融合。医养融合是大势所趋，势在必行，但这项工作的推进不可能一蹴而就，需要多部门合力推进。政府部门要尽快出台相关政策文件，提供更多政策支撑，支持有条件的养老机构、社区居家服务中心设立或合作设立医疗站点，凡符合条件的纳入医保范围，享受社区公共卫生服务的有关优惠政策，不具备内设医疗机构条件的，应与基层医疗服务机构建立合作关系，与老年人家庭建立医疗契约，为社区老人建立完整的健康档案，开展健康体检、保健咨询、上门巡视等服务。在市级公立医院建立老年人护理专区，为老年人提供更加优质的医养服务。盘活基层医疗卫生资源，鼓励区镇卫生院转型为医疗型养老机构，或者划出部分空余床位设立老年人护理专区，为需要护理服务的老人提供医养服务。开辟医疗绿色通道，实现医养双向联动，使老人得到最及时有效的医治。民政、卫计等部门要充分认识该项工作的必要性，齐心合力，深入研究对策，努力实现全市医养融合全覆盖目标。

今年10月9日重阳节，省“十三五”养老服务业发展规划正式实施，规划明确，到“十三五”末，我省要全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养深度融合，功能完善、服务优良、监管到位、覆盖城乡的养老服务体系。我市应抓住契机，主动作为，在深入推进机构养老和社区居家养老工作的基础上，大力推进老年产品用品、健康养生、老年精神娱乐等方面的养老服务产业化发展，力促我市养老服务事业实现产业向荣、老人享乐的双赢格局，为实现两个“率先”目标作出更大贡献。