（2016年10月14日市政协十三届十九次常委会议协商通过）

    城市是一个地区政治、经济、文化、社会等活动的中心，城市工作在党和政府全局工作中具有举足轻重的地位。近期，市政协课题组就城市工作进行了专题调研，现将有关情况汇报如下。

    一、我市城市工作的基本现状和问题分析

    近年来，我市城市建设稳步推进，城市管理成效提升。但放在长三角城市群中去考量，对照市“十三五”规划和第十四次党代会要求，我市城市工作还存在一些不足和制约，具体表现在以下五个方面：

    1.城市规划体系需科学务实。我市的土地利用总体规划（2006-2020）和城市总体规划（2013－2030）相继获省政府批准，多项专项规划通过论证，区镇总体规划修编基本完成，形成了多层级、广覆盖的城乡规划体系。但城市的发展使一些规划出现了滞后性或预见偏差。中心城区规划控制区、规划建设用地范围过大，规划人口规模不尽合理，使规划失去了一定的科学性。经开区、高新区等区镇的规划与土地利用总体规划衔接不够，工业化和城镇化步伐受到影响。例如，謇公湖在总规中被定为备用水源地，且周边土地大部分被定为城市绿地等原因，使得謇公湖科教城难以推进。此外，规划执行的权威性、严肃性不够，规划和建设两张皮、有弹性实施规划等现象时有发生。

    2.城市经济竞争力需迅速增强。近年来，我市各主要经济指标质效一直处于相对落后位置，尤其是中心城区经济发展的支撑和带动作用还不够突出。2015年，中心城区（经开区、海门高新区、三厂工业园区）实现地区生产总值425.06亿元，占全市总量的46.45%；财政收入41.53亿元，占全市总量的22.76%；工业应税销售292.62亿元，规模工业高新技术产值290.28亿元，固定资产投资190.06亿元，分别占全市总量的51.86%、32.54%和33.62%。这与中心城区拥有的区位、资源、人才等方面的优势不相匹配。总体而言，全市城市经济总量和产业层次还不够高，招商引资的成效不显著，项目数量不多、规模不大，缺乏一批高质量增长点和强劲的发展动能。

    3.城市生态体系建设需加速推进。一方面绿化不足。青年公园、东方绿园、东海绿廊等项目建设推进缓慢，规划用地性质调整导致部分早已计划建设的绿地项目无法实施，已建成的公益性绿地因各种原因被挤占。另一方面水环境不佳。城镇污水达标处理率仍未达到全面小康目标值。城区污水处理收集能力不足，特别是一些造成水体污染的源头还没有得到根治，部分河道如宏伟河、日新河等有长期或季节性的黑臭，市民反响强烈，河道生态修复迫在眉睫。

    4.城市宜居程度需持续优化。一是城市功能还不够完善，公园绿地、农贸市场、体育健身场所、停车泊位等便民设施较少，特别是南部新城区基础配套设施建设滞后于房地产开发；二是违章搭建、小区物业管理、废旧品回收、“僵尸车”、毁绿种菜等一批广受人大代表、政协委员等社会各界关注的“城市痼疾”还未得到妥善解决；三是城市长效化管理的措施还不够到位，私设摊点、占道经营、路边烧烤、背街后巷卫生死角等“脏乱差”现象较为普遍；四是基层社区的资金投入和人员配置还不到位，绝大部分社区不具备集文化、体育、卫生、家政、养老等为一体的现代化服务体系。

    5.城市可持续发展能力亟待提升。人口是城市发展的重要基础，土地是城市发展的核心要素，交通是城市发展的有力支撑。2015年末，我市常住人口90.43万人，比2005年时减少近3万人，且全市老年人占总人口比例不断增加，目前已达27.3%，高出全国平均数12个百分点，青年人才的流失速度也在加快。土地方面，与周边其他县市相比，我市万顷良田工程、城乡建设用地增减挂钩复垦和耕地占补平衡项目的总规模、实施进度等多年来均严重落后，近年来征而未供、供而未用的土地数量巨大，土地使用效率不足。交通方面，海门仍存在一些亟待解决的问题，对外没有过江通道，城区缺少快速通道，市内部分道路每天在特定时段拥堵，综合交通枢纽建设相对滞后等。

    二、加快我市城市转型的总体构想

    “十三五”时期是新常态下转型发展的关键期，城市作为经济社会发展的重要载体，决定了城市发展转型必须与经济社会的转型相匹配。中央城市工作会议、省委十二届十二次全会、南通十二次党代会和城市工作会议以及海门第十四次党代会相继召开，为我市今后的城市发展指明了方向。

    （一）城市转型的内涵

    当前，我市城市转型要实现“三个转变”：一是由外延型向内涵型转变。在引导调控城市规模，确定城市建设约束性指标的同时，更加注重公共配套的建设和城市文化的传承，让生产空间集约高效、生活空间宜居舒适。二是由功能型向生态型转变。在强化城市功能的同时，更加注重生态环境的建设，利用好城市的自然生态资源和自然景观资源，让城市再现绿树成荫、鸟语花香。三是由管理型向服务型转变。在推进城市管理智慧化、标准化、精细化的同时，更加注重对城市的维护和服务，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

    （二）城市转型的定位

    按照江海特质现代花园城市的形象定位，打造花园田园交相辉映的现代化城市。“田园城市”是市域的定位，是“花园城市”的基础，强调的是自然和生态的城乡空间格局。在推进城乡一体化的背景下，建设“田园城市”是符合我市发展基础和发展方向的合理选择。我们设想，未来的海门应该是一个布局合理、规模适度、生态宜居、城乡互融，兼具江海特有风韵的“田园城市”。“布局合理”就是满足可持续发展要求，形成组团化、梯度化布局，层级清晰、节点相通的城乡一体化空间格局；“规模适度”就是从实际出发，不求“大贪高”，不盲目扩张，以精致、方便、舒适为城市建设的价值取向和发展目标；“生态宜居”就是城乡生态化发展，田园式的居住和工作环境疏密有度，花园城市与美丽乡村互相映衬，融现代气息于生态自然之中；“城乡互融”是指城乡要素双向流动，优势互补，经济社会均衡发展。

“花园城市”是城区的定位，是“田园城市”的精华，强调的是美丽和精致的城市形象。根据现行的城市总体规划，我市主城区应打造健康发展、智慧领先、环境优美、社会文明的高标准宜居宜业花园城市。“健康发展”就是传统产业转型提升，新兴产业培育壮大，逐步成为长三角北翼新兴产业基地、现代服务业发展高地和江苏省现代农业示范基地。“智慧领先”就是信息技术与城市发展全面融合，建成集行政管理、社会民生、公共服务等为一体的高效智慧应用体系，智慧城市建设达到全省领先水平。“环境优美”就是对照国家园林城市标准，做精城市绿地，做足亲水文章，做美生态景观，将城市与自然真正融为一体。“社会文明”就是继承和发扬海门传统文化，丰富新时期海门精神内涵，提升城市文明水平和市民整体素质，加快创成国家文明城市。

    （三）城市转型的路径

    现阶段海门的城市转型工作，要在充分借鉴其他城市转型发展经验的前提下，结合我市实际，探索基于城乡一体、产城融合、特色发展的城市发展新路径。

    一是优化城乡空间布局。以城市总体规划修编为基础，精心统筹好土地利用、交通等各类空间性规划的衔接工作，实现“多规合一”，精确推动区镇总体规划、专项规划等与城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，实现全市一盘棋。我们建议，形成以中心城区为龙头、小城市（重点中心镇、园区的中心区）为依托、中心社区（小集镇）为补充、自然村落为基础的四个层次清晰、功能互补的层级结构。中心城区要在进一步完善总规和专项规划的基础上，抓好重点区块开发和城市配套工程及快速通道等重大项目建设。小城市要按照“统筹兼顾、优化布局、凸显特色、协调发展”的原则，重点打造数个地域人文、地理风貌和产业发展特征明显的新型特色小城市。中心社区要通过基础设施的升级改造，居住环境的美化打造，建成兼有农村舒适空间和城镇配套服务的新型社区。自然村落要采取定界缩围、拉长加厚、填平补齐的方法进行有序整理改造，建成融现代生活元素和田园风光的农民主要集居地。

    二是实现产城高度共融。一方面要根据我市产业发展规划和定位，集全市之力、全民之力，引进占据产业链龙头地位的大企业，以此推动相关产业链发展，另一方面要积极培育、发展壮大一批“小而精”的新兴产业项目，更好地增加就业、吸纳人才。要通过强化政策引导和要素保障，打造产业集聚、特色鲜明、功能完善的发展平台，切实增强项目承载能力。特别是经开区要以加强与长三角地区的融合发展为重点，加速构建产业协作体系，努力成为我市转型发展的先行区；高新区要进一步体现“高”、“新”特色，大力招引和培育创新型、科技型企业，力争形成一批在长三角有影响力的高新技术产业集群，要抓住“互联网+”带来的契机，大力发展文化创意、软件开发、信息服务、电子商务、现代物流等高端生产性服务业，推动海门现代服务业发展走上快车道；三厂工业园区要明晰发展思路和功能定位，做到提升园区的平台建设水平和延伸特色产业链齐头并进。

    三要彰显江风海韵特色。要注入浓郁文化特色。充分保护和利用海门有限的历史文化资源，特别是徽州会馆、大桥古镇、传统“四汀宅沟”式民居等建筑，促进各种文化元素和江海特色风土人情在城市建造中的创新运用。要挖掘创造形态特色。注重三维立体空间设计，加强对建筑外观、色彩、造型等的控制引导，保证城市总体风貌的和谐。邀请一些高水平专家规划设计一批标志性建筑，集中体现海门的产业特色、文化特色、地域特色，努力使当代建设成果成为新的文化景观。要着力打造现代特色。通过对城市“点”（广场、车站、街口等）、“线”（沿河绿化带、生态走廊等）、“面”（社区等）的系统设计，不断提高基础设施现代化水平。通过发挥江河水系、生态湿地等生态系统的调蓄功能，推进自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市建设。

    三、加快我市城市转型的工作重点

    近期，我市要坚持问题导向，突出重点，统筹推进城市转型工作，着力打造好五大工程。

    1.增绿工程精品化

    拓展绿色生态空间，强化精品意识，全面启动“两点”（“绿核”和謇公湖）“两带”（沿江风光带和沿河景观带）建设，使之成为海门未来城市靓丽的风景线。“绿核”是“城市之肺”，要打造成融田园风光和休闲旅游为一体的都市生态园林。根据规划，“绿核”位于上海路以北、长江路以东、北京路以南。我们建议，在建设上，要摒弃传统的森林园林建设理念，在保持高密度绿地、原生态环境的前提下，加以整合、改造、提升，确保“绿核”中的绿化覆盖率超过70%。在功能上，既要适当布局一些“农家乐”特色的乡村生活体验区，建设一批生态景观带和健身休闲带，又要适当建设一些现代、时尚、高端的度假设施。未来的“绿核”不仅能为城市提供源源不断的负氧离子，提升城市的质态，还能成为一个休闲度假的景区，吸引外地游客来此观光度假。謇公湖是“城市之肾”，要打造成创新要素集聚和现代气息浓厚的魅力湖区。謇公湖的打造，不仅结束我市有江有海有河有沟有塘没有大面积湖泊的历史，为我市水系添上华彩的一笔，同时也将成为城市开放的一个重要节点，是现代都市与绿色生态的结合部。当务之急要加快《謇公湖科教城控制性详细规划》等的协调审批事宜，瞄准高端目标，高规格设计，高品位建设，做出特色，做出品位，使之成为科技、人才、时尚相对聚集的区域。建议把謇公湖科教城的建设提升到市级层面加以全面推进。沿江风光带，要打造成为江苏最美最有特色的滨江岸线。滨江岸线，是我市的宝贵资源，要学习镇江、厦门、珠海、株洲等地滨江（海）建设经验，进一步优化“海门新城沿江风光带景观规划”，依照“把长江融入城市，让城市拥抱长江”理念，将这一区域的功能完善定位为大江风光、国际社区、创意基地、绿色餐饮以及生态休闲，最终打造成为江苏重量级的沿江风光带。要扩建堤顶公路为城市滨江主干道，改变主干道近江不见江和沿江仅有慢行步道等现状；要打通纵向的交通联系，使整个沿江风光带能活起来；要充分利用堤外江滩生态景观风貌，将最美最富特色的公共空间留给公众，同时又为崇海通道建设预热。沿河景观带，要打造成彰显江海文化特色的T字型景观河。圩角河、海门河贯通南北，连接东西，要借鉴苏州护城河景观带开发经验，对河岸沿线进行生态化、园艺化、层次化、人性化设计改造，建成集观光、休闲、健身等功能于一体的沿河优美景观。要建设沿岸慢行系统，将江海文化的元素巧妙注入到沿河的水系路桥、雕塑小品、绿化种植等各个环节中去，彰显浓烈的“海门色彩”，使之成为江海风情的展示区，地域发展的延伸区。

除此以外，要规划建设好城市公园、街头小游园、路边带状绿地等，逐步形成布局合理、植物品种丰富的城市公共绿地体系，切实增加城市公共生态空间。

    2.清水工程优质化

    水是海门城市最显著的特色，要充分利用丰富的水系布置城市空间，真正体现海门水乡的特色。首先，要彻底贯通城区水系。把城区范围内断头河及河边的断头路彻底贯通，将海门河、圩角河、青西河、民生河等城区河道真正串连起来，达到“大河畅，小沟通”的理想状态，这样主城区就形成了若干个放大了的“四汀宅沟”，城在水中，水在城中，水城交融。其次，要加强水环境的治理。借鉴临沂、泗阳等地的先进经验，运用科学方法从源头治理。通过严控上游污染源、在上游挖掘大型水池进行物理沉降，对水质达标的城区河道合理打通实现循环等方式，推进目标水体质量达到相关标准。通过采用生态驳岸、植物净水的方法，利用河堤、沟岸生长的植物和依附生存的水生生物净化水质，提高沟河本身的自净能力，使清澈之水长流。第三，要整合好全市的乡村河道。我市有许多原生态的河道。从长江边的宋季港、芦苇荡，到常乐、瑞祥、万年的一条条清清小河，到包场、海门港新区的一些港梢、湿地，目前还是“养在乡间人未识”。这些遍布全市的乡村河道，是海门城市保持“水乡特质”非常重要的补充和组成部分，要将现有的河网净起来、连起来、活起来。要切实解决农村垃圾收集和污水处理，完善河道长效管理机制，做足诗意生态、宜居家园、静美休闲的文章。

    3.畅通工程现代化

    按照“适度超前、综合提升、重点优化”的原则，构建布局合理、衔接顺畅的交通基础设施格局，打造“公铁水”一体化发展的现代综合交通体系。对外，要在连接水平有突破。崇海通道对海门今后的发展具有无可比拟的重要作用，直接关系到海门是否能持续高速发展。要万众一心加大崇海通道推进力度，力争北沿江城际铁路过江通道选址海门，打通这条公铁复合快速通道。积极推进宁启铁路二期海门段建设，高标准规划设计宁启铁路海门综合客运枢纽，在集火车站、汽车客运站、城市公交站、出租车停靠站、大型停车场与一体的同时，预留北沿江高铁和城际铁路的进站通道，实现铁路与汽运、城际交通与城市交通无缝衔接的现代化综合交通枢纽。积极策应南通沿江公路快速化改造项目，同时加强与南通二环高速海门段工程的对接，实现与南通中心城区及周边县市的快速通道联系。对内，要在通畅程度上有提升。统筹城市主次干道布局，高度重视中心城区快速路建设。对江海路、秀山路或南海路、瑞江路等道路进行快速化改造。着力改变大街坊、封闭小区的传统模式，在城市规划和土地出让中落实“窄马路、密路网、小街区”的空间布局，重点提高支线路网，改进道路微循环系统。加强停车设施规划建设，综合交通规划和道路功能，合理增建公共停车设施和居民小区停车设施。实施公交优先战略，大力推进智能公交场站建设，以“互联网+便捷交通”，实现中心城区“步行5分钟到达公交站点”全覆盖，同时在具备条件的主要路段率先建设公交专用道，为广大市民提供方便、快捷、优质的公交服务。

    4.便民工程人本化

    突出以人为本的理念，关注群众的实际感受，进一步提升便民服务建设和管理水平，提高人民群众生活品质，增强人民群众幸福感、认同感。首先要加快重点的基础配套建设。南部新城区要按照融合开发，合理布局的理念，以城市绿化系统串联图书馆、美术馆、文化馆、体育场馆等公共设施建设，形成服务完善、使用方便、环境怡人的城市开发空间体系和公共活动区域。要进一步加大新人民医院建设推进力度和集商贸休闲等功能于一体的城市综合体建设。北部老城区要采取“融合新旧、有机更新”的改造策略，杜绝大拆大建、大拆重建，把拆迁腾出的空间尽可能转化成城市公共绿地、小游园、小公园，增添城市色彩。针对原市政府、原公安局、原开发区办公楼、原文峰等地块，统一精心规划设计，平衡商业利益和公共利益，进行地上地下综合开发，在拓展新功能的同时妥善解决周边交通拥堵问题，为老城发展注入新的动力。要加快东洲水处理厂四期工程建设，统筹规划好道路建设与污水主管网工程、区镇污水管网工程、雨污分流工程等项目建设，全面提升城市污水收集和处理能力。要加快垃圾处置和环卫设施建设，深化生活垃圾分类管理试点，运用简便、易行的有效方法，推进生活垃圾分类收集处理和资源化利用。其次要着力打造“15分钟便民服务圈”。要突出文化教育、医疗卫生、公共交通、体育健身、社区服务、公园绿地、生活配套、商业金融等“8+N”便民公共服务体系建设，让居民工作、生活、就学更加便捷，努力打造幸福社区。

    5.管理工程智慧化

    以推进智慧政务服务、智慧民生应用、智慧社区等一系列“智慧城市”应用建设为抓手，满足社会形势的新变化和社会管理的新要求，达到提升城市长效管理水平的目标。一要打造综合平台。城市管理是一种信息动态活动过程，需要不断地输入、筛选、决策、输出、反馈信息，必须依托智慧城市建设，打造一体化的城市综合管理平台。通过该平台推动城市管理行为向跨条线跨部门协同模式转变，逐步建立起以信息为核心的新型城市管理服务模式，为智慧城市应用体系建设提供全面、及时、准确的信息资源，为政府公共管理、企业生产经营和居民生活服务提供有力的信息支撑。二要实现综合执法。市城市综合管理委员会要完善联席会议制度和督查制度，科学划分城市管理部门之间的职责边界，协调解决重大问题，按月对相关部门和各区镇进行督查考核，严格奖惩，保障责任落实。按照“跨部门、相关联、可承接”的原则，在中心城区开展综合执法，暂时不具备将执法队伍下放至街道的职能部门，应该将与群众生活关系密切、执法频率高、多头执法现象突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关的职能权限从法制层面授权至街道综合执法部门，并尽量做到“权随事走、人随事调、费随事转”。三要营造和谐氛围。要妥善处理好城市管理执法与群众利益的关系，对因利益格局调整引发的矛盾，要严格规范执法程序，在切实保护关系人合法权益的基础上，尽可能地听取和采纳其合理诉求。依法规范公众参与城市治理的范围、权利和途径，畅通公众有序参与城市治理的渠道，落实与群众利益密切相关的重大事项社会公示和听证制度，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。要把握舆论主动权，鼓励引导志愿者、民间组织、社会团体开展城市管理志愿服务，在全市上下营造齐心协力共建美好家园的良好氛围。