□市政协课题组

根据市政协年度工作安排，4月份起，市政协课题组在有关部门及区镇的支持配合下，就深化推进我市精准扶贫工作进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

一、我市扶贫工作成效明显

多年来，市委、市政府高度重视扶贫工作，围绕“政策保障一户不漏、专项救助一个不少、社会帮扶一刻不松、开发扶贫一着不让”四条主线，大力实施脱贫奔小康工程，构建了全方位、广覆盖、制度化、常态化扶贫帮困工作体系，扶贫攻坚取得显著成效：

1.保障体系日趋完善。一是政策保障水平稳步提升。我市已将丧失劳动能力的五保、低保和贫困优抚对象等全部纳入政策保障范畴。从 2015年7月1日起，我市农村低保标准提高至每人每月505元，城镇每人每月580元，保障水平在南通处于领先地位。二是专项救助措施有力。组织实施了生活救助、医疗救助、就学救助、住房救助等专项救助。

2.扶贫方式愈加精准。一是建立动态管理机制。加强信息沟通，精准识别帮扶对象，根据农民年人均纯收入相应标准和要求，逐户逐人进行甄别筛选，经农户签字认可并在当地公示后确定为脱贫对象。将已经死亡或已不再需要帮扶的农户及时调出帮扶体系，将新致贫农户随时纳入。2015年我市新增低收入农户1183户、2134人，已全部纳入我市帮扶体系并开展相应常规帮扶工作。二是实施“一对一”帮扶。全市机关事业单位有关公职人员每人结对一户低收入农户，确保每个省建档立卡农户均有人帮、有人扶。三是分类落实帮扶措施。对没有劳动能力低收入农户采取救助慰问等多种形式进行帮扶，每年每户超过1000元；对有劳动能力农户，坚持“一户一策”精准选取扶贫项目，进行有针对性的开发式帮扶。帮扶单位和责任人投入每户的开发式资金超过2500元，并签订协议，确保农户权益不受侵占，扶贫资金准确到村到户。2015年，全市各帮扶单位共计投入开发式扶贫资金583万元，开发式扶贫比例达20%以上。

3.整村扶贫有力推进。为使更多的低收入农户顺利如期脱贫，我市从2014年起，采取整村推进扶贫开发模式，通过项目单位采取无偿资助的方式，以带动有劳动能力的低收入农户增收脱贫。2015年扶贫帮困工程已纳入全市十大民生工程。“十二五”期间，我市财政共计投入海门市级经济薄弱村资金达1000万元，2015年部门资助经济薄弱村金额数为805万元。2016年，全市在29个行政村开展整村推进扶贫开发项目，财政投入资金300万元。

4.社会力量积极参与。一是社会各方力量参与扶贫开发。社会力量参与扶贫开发积极性较高。总工会、红十字会、残联、计生协会、扶贫开发协会、老促会、慈善会等社会团体，共同发挥了合力帮扶的联动作用。二是组织开展扶贫帮困公益活动。组织了“夏凉行动”、“圆梦行动”、“暖冬行动”以及一日捐，一元捐等扶贫助困（学）献爱心活动。“十二五”期间，全市共计投入各类扶贫资金达9500万元，初步形成了全社会合力扶贫新局面。

5.帮扶工作成效明显。一是薄弱村经济有效提升。2015年底，全市47个南通市级经济薄弱村和50个海门市级经济薄弱村中实现村营收入达50万元的村占总数的67%。二是职教扶贫前景广阔。“十二五“期间，我市和上海工程技术学院等学校合作，开辟和探索低收入农户职教扶贫工作，着力解决低收入家庭孩子的教育和就业问题，阻止贫困的代际传递，已帮助280个低收入家庭走出贫困。三是全市初步形成了上下一致、左右联动的帮扶体系。市委农办总牵头，统一分配任务，考核验收，市委督查室、市扶贫办、市效能办联合督查，确保扶贫工作的推进力度，使我市的扶贫工作一直走在南通市的前列。

二、我市扶贫工作面临的主要问题

我市扶贫工作虽然取得了较好的成绩，也积累了一定的成功经验，但对照中央精准扶贫的要求和人民群众的期盼，与其他先进地区相比，我们还有一定差距。

从村级层面看，一是基础条件较差。我市经济薄弱村地理位置相对偏远，由于历史、自然等原因，导致发展空间受限，加上农村信息相对不畅，农业专业人才相对匮乏等诸多不利因素，严重制约了村集体经济发展。二是村级运营管理困难较多。多数经济薄弱村缺少经营性资产，发展村级经济空间小、途径少。经济薄弱村负债较为普遍，2015年底，全市村级负债总额3995.51万元，64个薄弱村2015年负债总额1110.13万元。根据今年的抽样调查显示，被抽样的64个经济薄弱村均不同程度存在负债情况。从债务看，最高的88.71万元，平均负债17.35万元。三是发展意识有待加强。一些村对发展村级集体经济意识淡薄、积极性不高，加上有些村干部能力不强、观念陈旧等原因，村集体经济发展方向不明、思路不清，导致有关部门（单位）每年的扶贫资金未真正用在发展项目上。

从农户层面看，一是客观环境制约多。我市低收入农户大多居住条件较差，农业生产条件差、人均耕地面积少、农作物种植成本高，且多数家庭有需要照顾的病残家人或年幼子女，不便远离家庭外出打工，从业取向多以一产为主，对基础设施和天气依赖度高，增收较为困难。二是自身基础条件差。首先，低收入农户家庭往往老、弱、病、残人员比例高，劳动力少，医疗负担重。据初步统计，在低收入农户中因病和因残的家庭分别占44.5%和24.1%左右。其次，文化程度普遍低，小学文化和文盲占一半以上，导致大多数低收入农户只能从事简单体力劳动，工资水平不高，从业稳定性差，容易成为社会“落伍者”，陷入“贫困—受教育程度低—知识技能少—贫困”的恶性循环。三是收入来源少。农民平均收入的增长主要依靠“主动”的力量，与工资性、经营性收入拉动为主不同，低收入农户的增收相对“被动”，更多的还是依靠政府的保障、补贴，以及社会和亲友的资助。此外，相当一部分低收入农户自我发展意愿薄弱，存在“等、靠、要”等消极想法。

从工作推进层面看，一是扶贫开发的统筹功能有待进一步加强。扶贫开发工作与农村其它建设项目还缺乏有效衔接，工作联系、项目对接、资金整合还不够充分。部门之间合力不够，统筹协调能力弱。部门和单位对扶贫开发的思想认识、重视程度和工作力度不平衡，实际效果差异性也较大。二是扶贫开发的财政扶持力度还需进一步加强。我市虽然投入了较多的扶贫资金，但在对经济薄弱村的财政扶持和低收入农户的保障标准方面，与同处苏中地区的江都区相比还有一定差距。江都区在“十二五”的前3年，区级财政就投入1.08亿，帮扶乡镇建成扶持薄弱村标准化厂房13.95万㎡、高效设施农业1400亩，截至目前，已建成的薄弱村标准化厂房、三产用房已超18.4万㎡，低保标准月人均达575元。三是结对帮扶中对“造血”功能的培育有待进一步加强。不少市级部门对结对村的帮扶，基本停留在送达帮扶款上，对结对村的发展思路、创业致富、组织建设等重视不够、少有实招，对低收入农户的帮扶，一般也仅限于年终送上慰问金，在积极帮助低收入农户寻找致富路子、推荐致富项目、增强自我脱贫能力方面缺少行之有效的举措。四是全社会合力扶贫的氛围有待进一步加强。全市参与结对扶贫的企业仍然偏少，特别是近年来，受经济形势影响，企业参与扶贫的积极性更有所下降。同时，各群众团体的扶贫优势还需进一步发挥。

三、进一步做好精准扶贫工作的建议

我市已明确提出新一轮的脱贫致富奔小康的目标任务，即到2020年，经济薄弱村年村营收入实现50万元全覆盖，其中20%达70万元，实现由经济薄弱村向小康村转变；低收入农户人均可支配收入全部达到7000元以上，2016年底脱贫率达30%、2017年底脱贫率达60%、2018年底脱贫率达100%，在全省提前两年完成“十三五”建档立卡低收入户扶贫帮困目标任务，实现由低收入农户向小康户转变，时间紧、任务重、要求高。为此，我们必须坚持“扶真贫、真扶贫、真脱贫”的工作思路，着力做好精准扶贫“三篇文章”。

(一)做好经济薄弱村的文章

发展村级集体经济，不仅事关农民群众的脱贫致富，也关系到基层政权的稳定与否，既是经济问题，更是政治问题。因此，必须重点增强经济薄弱村的自我发展能力，逐步增加村营收入，不断壮大村级集体经济，巩固党的执政根基。

1.深入开展结对帮扶活动。充分发挥有关部门和单位的资金、技术、人才和项目优势，按照《市委办公室市政府办公室关于分解下达“十三五”扶贫开发工作任务的通知》（海办发〔2016〕30号）要求，认真落实市、区镇各级财政补贴薄弱村每年各10万，帮扶部门（单位）支持薄弱村每年不少于5万的要求。积极务实开展帮扶活动，帮助结对的经济薄弱村引进发展项目、创造发展条件，增强“造血”功能。同时，要大力宣传、提倡、鼓励效益较好的企业与薄弱村结对挂钩。一是鼓励村企自愿结对，因村制宜开展项目合作、产品配套、村庄整理、资产出租、农副产品配送等。二是支持村企投资联营，对兴建现代农业基地、农产品加工基地等村级集体经济发展项目的，财政支农资金优先予以立项补助和奖励。三是探索民营企业助力扶贫新路子，发挥各区镇商会的组织纽带作用。在有条件的薄弱村探索开展非公有制企业智囊型、建设型、帮扶型、合作型等多种“企业驻村”做法，对卓有成效的企业和商会给予表彰奖励。

2.统筹发展集体物业经济。建议以区镇为单位，在符合规划要求和集约节约利用土地原则的前提下，整合若干个村的集体留用地，集中各村财力，通过“统一规划、统一建设、统一经营、产权独立、收益归村”的形式，在城镇、工业园区等区位条件较好的地方统筹建设标准厂房、仓储物流设施、三产经营用房等集体物业项目，为其提供配套服务，使村级经济融入区域经济发展的体系。顺应农民向中心镇集聚的趋势，预先规划，提前布局，发展符合群众日常需求的农贸市场、商铺店面等物业经济，完善新农村综合服务功能，培植村级稳定性财源。将发展物业经济增加村营收入作为检查考核村年度工作的重中之重，“十三五”期间，确保我市的南通市级经济薄弱村物业经济资金投入规模达300万，海门市级达150万，实现全市村级物业经济全覆盖。

    3.积极发展现代高效农业。抓住推进农业现代化的契机，利用好土地资源，按照“一村一品”和农业产业化经营的发展思路，由村集体统一组织流转农户承包土地组建农地股份合作社，与农业龙头企业、农技推广部门等合作，开发建设特色农产品种植或特色生态养殖基地，发展农产品产地加工业，搞好农产品销售，提高农业产业化经营水平。大力发挥旅游助推现代农业发展的作用，对拥有一定旅游资源或民间文化优势的村，可通过股份合作、村有民营等方式发展“农家乐”、度假村等旅游产业，增加村集体的资源开发收入和服务经营收入，使资源优势转化为经济优势。

4.探索对外承包村级劳务。抓住农村建设从自然到集聚，打造中心镇的机会，围绕服务社会事业发展，将村里的富余劳动力组织起来，兴办村劳务合作社，以实行劳务总承包的方式对外承接社区服务、道路养护、绿化管护、家政、企业后勤等服务业，在增加农民收入的同时，增加村级服务经营收入。对市、区镇负责的道路养护、绿化、环卫清洁、河道保洁等工程，可以明确村集体劳务合作社享有优先承接权。

    5.提升集体资产经营管理水平。对于有一定资本积累但缺乏发展空间的村，可以将村集体资金或符合规划、依法取得的非农建设用地，参股到效益较好的企业中，按股取得分红收益，或者异地购置物业。鼓励村集体对村域范围内亏损或倒闭企业的厂房、土地等不动产进行收购，对不符合产业发展方向的中小企业进行货币化安置，对闲置或低效利用的办公用房、老校舍、厂房、仓库等集体房产进行资源整合，提高使用效益。应进一步规范村级财务，严格控制非生产性开支，完善促进集体经济审计、村务公开等制度，提高村级集体资金使用效率。

    6.加大政策支持力度。一是探索建立村级集体经济发展留用地制度，对区镇实施土地复垦项目后新增建设用地挂钩指标按一定比例留给村集体，用于发展集体物业经济。对投资额较小的工业项目，区镇要引导企业通过租赁村集体标准厂房（或一般厂房）进行生产经营，组织外来务工人员入住集宿楼，村集体可以适当降低租赁价格，对租金降低的部分市财政可以给予一定的补贴。二是在市级层面设立村级经济发展专项扶持基金，对由村级集体经济组织为主体开发建设的经营项目，市财政每年安排一定资金，以贴息或专项补助的方式给予必要支持。三是实行规费减免、税费返还。对村集体物业项目建设、村公益事业项目建设中涉及到的相关审批费用，除需上缴上级部分外，属本级收取的行政性规费予以免收，涉及到的服务性收费按成本收取，最大限度地减少村级负担。对村集体所缴的房产税、营业税、土地使用税以及村级公共事业建设工程所征的税收，实行税收地方留成部分全额返还政策。

7.加强村级班子建设。一是着力加强以党支部为核心的基层组织建设，为村级集体经济发展夯实组织保证。要树立选用“能人”、“贤人”做村官的舆论导向，通过大范围、多渠道、宽领域选拔，不拘一格地将他们及时选拔到村党组织书记岗位上。二是继续选派优秀机关干部到经济薄弱村担任“第一书记”，优先向经济薄弱村输送“大学生村官”，协助村级党组织贯彻落实党在农村的方针政策，制定脱贫致富发展措施，真正成为扶贫“精准滴灌”的专用“管道”，确保挂职的薄弱村如期“摘帽”，实现由经济薄弱村向小康村转变。三是强化教育培训，对农村基层干部进行政策法规以及电子商务等实用技术培训，提高村干部发展集体经济的能力。四是强化监督激励，把发展村级集体经济的能力和成效作为考核的硬指标，激励村干部把精力聚集到发展集体经济，带领群众致富上。同时，逐步提高村干部的报酬待遇，注重保护村干部的工作积极性。

（二）做好低收入农户的文章

目前，我市有建档立卡低收入农户8073户、13529人。坚持开发式扶贫方针，实行“输血”和“造血”相结合，确立“低保保生存，帮扶促发展”工作理念，突出低收入农户整村推进增收，重点发展以农民家庭经营形式促进低收入农户稳定增收，实现人均年收入7000元目标。

1.扶持就业创业帮增收。一是强化培训。对低收入农户中有劳动能力和就业创业培训意愿的，由人力资源和社会保障部门组织开展免费的职业技能培训。对经过就业培训或再就业培训仍然因非主观因素就业困难的低收入农户，直接纳入农村最低生活保障。二是推进就业。优先安排符合条件的低收入农户从事社区（村）内保洁员、治安员等政府购买的公益性岗位，研究建立低收入农户工资待遇每年正常递增机制。鼓励工商企业、农业龙头企业、农民专业合作社、农业示范基地等经济实体优先吸纳低收入农户务工，建立低收入农户工资合理的递增机制。三是扶持创业。探索制订对低收入农户创业项目提供贷款担保服务，免收担保手续费并提供全额贴息政策。

2.发展特色经济促增收。一是扶持发展家庭经营项目。扶持低收入农户因地制宜、因户制宜、一人一策发展以家庭经营为主的特色养殖、种植、简单加工等项目。二是增加经营项目收益。吸纳低收入农户加入相关合作经济组织，为低收入农户社员提供产供销服务，以“合作社+基地+低收入农户”的方式带动低收入农户增收，确保低收入农户在农产品流通、加工等环节中获得更多收益。三是创建集中增收项目区。对于整村推进的区域，创建低收入农户集中发展高效设施农业的项目，对在项目区内自主经营的低收入农户给予租金补贴和政策性农业保险补贴。

3.深化农村改革助增收。一是保障土地流转收益权。完善土地流转片区指导价和价格递增机制，在拆迁安置、劳动力安置、青苗补偿等方面给予低收入农户重点倾斜和救助。探索实施低收入农户家庭人均承包实际耕地不足0.2亩的，家庭成员全部纳入失地农民保障。二是深挖农业内部增收潜力。大力发展现代观光休闲农业，带动低收入农户增收。在已建成的现代农业观光园区里优先安排低收入农户进行特色农产品销售，优先安排当地低收入农户在园区从事种植、采收等工作。三是增加集体经济分红比重。提升村级能力建设，对社区股份合作社形成的收益，尝试按照一定比例计提公积金、公益金纳入社区股份合作社成员账户。设立镇、村（社区）社会帮扶救助基金，用于因灾、因病等突发事件造成的特困人群的生活救助。

4.完善社会保障保增收。因病致贫等支出型贫困是我市精准扶贫工作的难点。为此，我们要通过完善保障措施，着力化解难点。一是完善社会医疗保障制度。对超过当地农村最低生活保障标准但低于年人均纯收入7000元的农村低收入户，个人缴费部分实行财政补贴。加快试点低收入人口大病“先诊疗后付费”结算机制。二是提高医疗救助水平。对符合医疗救助条件的低收入农户，在免费参加农村合作医疗的基础上，经基本医疗保险报销后，扩大二次救助对象范围，上调年度救助封顶线。针对低收入农户探索建立总额预付、单病种付费等多种支付方式相结合的基金运行模式。三是完善低保养老金正常增长机制。适度提高农村最低生活标准，达到与经济社会发展相适应的动态水平。研究建立低收入农户家庭成员参加城乡居民社会养老保险个人缴费补贴办法。

5.开展社会帮扶稳增收。一是深入开展好“万人帮万户，共走幸福路”结对帮扶低收入农户主题活动。按照扎实推进精准扶贫，综合施策，分类推进的要求，全市机关事业单位的干部职工切实做好“十三五”扶贫帮困结对低收入农户工作，力争被帮扶户年均增收2000元以上。二是扎实开展好“支出型”贫困户帮扶工作。“支出型”贫困虽未在上级扶贫任务考核之列，但从我市实际情况看，因病、因残、升学等“支出型”贫困的帮扶工作尤为重要。民政、总工会、残联、红十字会、计生协会等部门团体要整体联动、合力扶贫，继续组织开展好多种形式的“献爱心送温暖”帮困活动。加强慈善资金的募集力度，确保每年用于贫困户家庭助学、助医、助孤、助老、助残资金达到500万元以上。鼓励和扶持一定数量的残疾人自谋职业、自主创业，建议机关事业单位招聘工作人员时向残疾人设置一些公益性岗位，探索设立残疾人小额贴息贷款基金。建立农村贫困生信息库，做好助学贷款发放等工作。鼓励企事业单位优先安排低收入农户家庭大中专毕业生就业。深化与上海工程技术学院等高校的合作，加强宣传力度，力求将更多符合条件的孩子输送至高校学习深造，彻底解决贫困户家庭孩子的升学就业问题。三是广泛开展志愿服务活动。积极组织村（社区）和市民开展邻里互助、志愿服务等群众性自我服务活动，为低收入农户提供辅助性的救助服务，鼓励将家中闲置的家电、家具、衣物等生活物资捐赠给低收入农户。引导社会组织参与帮扶，动员行业协会、商会、社团等民间组织参与到帮扶活动中来。

（三）做好统筹推进的文章

在市委的统一部署下，全市各地、各部门和社会各界都把扶贫工作作为政治任务和主要工作来做，但在协调统筹、推进力度上，还有提升的空间。

1.强化责任落实。消除贫困是各级党委政府的神圣职责，应把扶贫工作作为践行“三严三实”和“两学一做”的平台和检验干部作风的试金石，用心用力干出让群众满意的成绩。勇于突破难点，进一步落实精准扶贫的各项措施。一是强化组织领导。各地应高度重视，统筹谋划，干部身先士卒，以上率下；完善组织机构，强化工作力量，市扶贫办应抽调精兵强将开展此项工作。二是压实工作责任。按照《海门市“十三五”扶贫开发专项规划》的工作要求，各区镇（街）、各部门一定要把脱贫致富奔小康当作“一把手”工程来抓，担负起扶贫攻坚的主体责任，层层传导压力，层层落实责任，形成上下齐抓共管的工作机制。把扶贫工作作为锻炼培养干部的重要载体，抽调拟提拔干部到扶贫村锻炼，把结对帮扶干部的业绩和表现作为提拔使用干部的重要依据。三是加强督查考核。要完善扶贫开发工作的考核机制，把脱贫致富奔小康成效作为考核的主要内容，与领导班子评价、领导干部使用和扶贫资金分配相挂钩。

2.加大财政投入。一是发挥财政在脱贫奔小康工程中的保障作用。公共财政是精准扶贫精准脱贫的“主推剂”，是扶贫开发的动力源泉，要啃下脱贫工程“硬骨头”，近几年必须加大对经济薄弱村资金投入的倾斜力度，既要“输血”更要“造血”，既摘“穷帽”更拔“穷根”。二是加大项目资金的整合力度。要用好用足中央和省里的各项扶持政策，积极探索整合各种项目资金的使用办法，各种项目资金在脱贫奔小康战略中可以简化手续、优先使用，各种项目资金的拨付要马上就办，真抓实干，让有限的财政资金及时发挥更大效益。三是积极争取金融支持。金融机构在服务扶贫攻坚战略中起着重要作用，要激励和引导金融机构，多渠道多途径增加经济薄弱村、低收入农户的信贷投放；着力发挥金融保险业在精准扶贫中的功能，探索政府为贫困人口等特殊群体购买保险服务，发挥好财政资金撬动金融资本的作用。

3.创新帮扶办法。一是提高精准到户率。将低收入农户作为脱贫施策的出发点和落脚点，深化“一对一”结对帮扶，督促帮扶干部每季度上门了解情况、提出具体办法、做好信息汇总，确保每个低收入农户都有个性化帮扶对策，引导增收致富。二是尝试推行扶贫套餐。建议由市扶贫办牵头整合梳理全市相关扶持政策，尝试推行产业扶贫套餐，鼓励支持低收入农户结合自身实际自主选择适宜发展项目，充分发挥贫困家庭的自主性，激发潜力，实施不同的扶持政策，让群众按需“点菜”，政府按单“配餐”。三是发挥示范带动作用。各部门（单位）应经常性组织交流帮扶工作的做法，市扶贫办应及时总结经验、发挥示范带动作用，指导面上工作。四是发挥组织优势。各部门（单位）不仅要及时、足额下拨扶贫资金，更要关心本单位结对帮扶干部和“第一书记”的工作，发挥组织优势，形成合力，为帮扶工作提供好保障和指导，确保完成帮扶工作任务。五是加强舆论宣传。营造全社会关心、支持、参与扶贫工作的浓烈氛围，创造良好的扶贫工作环境。