推进农村土地制度改革，整合农村土地资源是进一步激发农村经济发展活力的有效途径。近年来，我市以中央文件精神为指导，紧紧围绕建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”目标，着力推进农村土地利用制度改革，取得了较好的成效。也还存在一些不容忽视的问题。政协课题组近期对农村土地制度改革作了专题调研，现报告如下。

一、我市农村土地利用制度改革工作基础良好

多年来，我市在农村土地利用制度改革上做了大胆的探索和尝试，有些做法走在了全市、全省的前列，得到了上级组织的充分肯定。主要反映在：

1.集体建设用地使用比较规范。我市于2002年10月31日被省政府确定为全省集体建设用地使用制度改革试点单位，通过不断创新举措，积极探索实践，对农村集体建设用地流转管理的基础原则、主要方式、基本程序、所需材料以及土地收益金的分配、管理和失地农民的基本生活保障等作了明确的规定，使农村集体土地使用权流转得以规范，且利用率较高。从试点至今，我市共顺利办理集体建设用地出让417宗，出让面积4357.5亩；集体建设用地租赁73宗，租赁面积623亩；集体建设用地转让90宗，转让面积1196.8亩；集体建设用地抵押772宗，抵押贷款7.0488亿元。

2.承包土地确权登记起步较早。自2009年我市被农业部确定为全国首批农村土地承包经营权确权登记的8个试点单位以来，按照“六步走”的操作规程和“三个一”的登记模式全面开展土地承包确权登记工作。截止2015年6月底，全市应开展确权登记的村为218个，共7232个村民组，承包地632557亩，已完成基础数据上传的组为7166个，完成率99%；登记数据打印完成7103个村民组，完成率98%，完成签字确认的7046个村民组，《权证》打印完成6783个村民组，完成率94%，发放6661个村民组，发放率92%。市委农办正在积极组织复查验收工作。

3.承包地经营权流转效果明显。我市积极引导土地有序流转，促进农业适度规模经营和农业产业化发展，农村土地流转呈现高增长态势。截止目前，全市土地流转累计面积达27.31万亩，占承包地总面积的40.1%。一是流转方式由单一向多样化转变。转包4.23万亩，转让4.55万亩，互换1.58万亩，出租5.04万亩，入股10.34万亩，委托1.59万亩。其中入股、出租、委托流转成为近几年土地流转的主要形式。二是流转渠道由自发向组织化转变。随着土地预期收益的提高，现行流转更多的是农户委托村经济合作社，统一交易、统一签订合同，由政府引导，规范程度较高，相对收益较稳定和统一。三是流转收益由低收入向高效益转变。当初农民流转土地是为了规避税费，避免撂荒，随着税费改革，土地流转费用逐年攀升，越是集中连片，越是交通条件优越，发展高效农业的，效益越高，相对的种植粮食等传统作物的流转较少。土地流转的加快，形成多种形式经营主体，促进高效农业发展。

4.被征地农民保障工作基本到位。我市严格执行新征用地即征即保规定。省政府于2013年9月出台了《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府第93号令），我市结合实际，在全省率先出台了《海门市征地补偿和被征地农民社会保障办法》，（海政规【2014】1号），明确了新征收土地必须坚持即征即保、应保尽保、分类施保的原则。针对我市被征地农民受原来征用土地货币化安置方式影响较深、即征即保工作进展不快的现状，在海门高新区、海门工业园区、海门港新区先行先试，被征地保障即征即保工作实现突破。截止目前，全市完成农村集体经济组织成员界定，涉及全市126个行政村，760个村民组，82057人，国土部门出具征地补偿安置方案公告共144批次，全市大部分乡镇（园区）已完成部分即征即保安置评定工作，已安置评定1200余人。

5.农村产权交易平台投入运行。经过前期近一年的筹建和准备，我市农村产权交易平台于2015年5月开始正式投入运行，6月份在平台交易了全市第一宗服务项目。计划2016年底前形成比较完善的市、镇二级联动农村产权流转交易市场体系和信息服务网络平台，实现农村产权流转交易的公开、公正、规范运行。平台交易能很好地反映国家政策倾向，促进农村产权的合理有序流转。现阶段，农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织资产所有权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农村集体经济组织股权、农业生产性设施使用权、二手农用工具以及履行政府批准的其它交易项目和权益交易鉴证抵押等8大农村产权均可在平台进行交易。

当然，随着工业化和城市化的快速推进，无论是农村组织机构还是土地利用格局，都发生了巨大变化。农村土地制度改革也存在着诸多的困难和问题。一是人地矛盾突出。随着国家农业税的取消和政府农业各项补贴的发放，种田有利可图，还有增值预期，当初不要土地的人现在回过头来抢着要，增加了很多人地矛盾。二是基础材料欠缺。随着乡镇行政区划的整合，了解和掌握当时情况的农村基层干部变化也很大，寻找有关农村土地变化情况的文件资料存在一定难度。三是基层农经队伍薄弱。面对大量复杂的基础性工作和精准严格的改革要求，乡镇农经部门普遍感到信息不全，人才不足，精力不够。四是土地抛荒现象仍然存在。虽然我市的土地综合利用率较高，但难免受到劳动力少、年龄偏大、土地经济收益低等方面因素的影响，造成我市的土地抛荒现象仍然存在。五是农村建设用地流转余地很小。由于相关配套支撑政策没有及时跟进，我市的流转试点工作逐渐进入“慢车道”，加上我市前几年征地速度偏快，导致流转使用的集体建设用地来源空间越来越小。特别是占全市农村建设用地总面积达60.12%的农民宅基地集约化使用效率很低，应拆未拆、闲置住房现象普遍存在。

二、重点推进我市农村土地利用制度两大改革

结合我市经济社会发展实际，针对这几年我市实行农村土地利用制度改革的现状，下阶段我市农村土地制度改革主要围绕深化流转和“双置换”两件事，重点抓好这样几项工作。

1.积极有序地引导组织承包地流转。一是要进一步明确流转方向。向家庭农场、龙头企业、专业合作社等新型农业经营主体流转，最好能流向由村集体经济组织加入的各种专业合作社。二是确保流出去的土地仍然姓“农”。流出去的土地必须用于现代农业，防止有些单位和个人以现代农业的名义占用农田搞非农项目。三是流转的规模要适度。土地的流转规模并非越大越好，流转的规模取决于新型经营主体的经营能力，包括市场、技术、资金等。防止流转规模过度，一旦出现经营风险，伤害农民利益现象的发生。对一些刚组建的经营主体，稳妥起见，开始规模不宜过大，根据经营状况，逐步扩大。

2.完善规范农村产权交易平台。在市农村产权交易中心成立运行的基础上，尽快完善省、市、镇（乡）三级联动的农村产权流转交易市场体系和信息服务网络平台。一是探索扩展农村土地承包经营权能。依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，大胆探索农民用土地承包经营权进行抵押和担保获得生产经营资金的创新实践。二是加强土地流转档案的监管。建立土地流转备案、登记和档案管理制度，及时办理申请、登记、备案等相关手续，落实专人负责土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作，对每块土地进行“身份”管理，防止土地在流转过程中遗漏、流失，促进土地流转规范有序发展。三是进一步完善“三级联动”土地承包经营权流转服务体系。依托农村产权交易公共平台，着力培育和发展信息发布、地价评估、交易鉴证、法律服务等中介服务体系，促进承包地在规范中合理流转，在流转中不断增值。

3.促进各类生产要素合理配置。一是要在确权登记颁证工作的基础上，通过先进生产技术、现代生产设备、企业化管理，逐步培育一批新型经营主体，树立一批具有一定规模优势产业基地。以点带面，进一步探索“三权分置”有效实现形式和加强“三权”归属的宣传，不断创新现代农业的生产方式。二是通过农村产权交易中心实现规范流转，引导农民将土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等新型经营主体流转。三是通过平台建设，吸引社会资本投向农村。我市在土地流转和规模农业发展上有着良好的基础，应积极探索，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将土地承包经营权、林权、村级集体物业等作为交易品种，在确保用途管制和粮食安全的前提下，促进各类农业生产要素自由流动、合理配置。

4.积极稳妥推进“双置换”试点工作。农村“双置换”工作作为农村改革的一项重要内容，是破除城乡二元结构、实现城乡一体化发展的重要途径，也是破解土地瓶颈的有效手段。我市《关于农村“双置换”工作的实施办法（试行）》文件刚刚下发，作为南通地区的首家试点县市，建议在推进过程中坚持问题导向，抓好试点，逐步推开。一是慎重选择试点区域和范围。综合考虑一些相对价值比较大的地块和区域，尽可能选在即将开发和将来要开发的地方进行试点。试点面不宜过宽，宜先从区、镇中各自选择基础条件较好、群众觉悟较高的2-3个村组作为“双置换”的先行试点。在试点中，要科学确定“双置换”工作的实施方案。实施部门详细谋划推进的步骤和举措，认真把握政策要点，统筹规划、积极探索，稳妥有序地搞好推进落实。此项工作我市在南通市率先开展试点，虽然有外地的成功经验可以借鉴，但工作面广量大、涉及群众切身利益，必须结合海门实际，不断加强研究，在试点过程中不断发现问题、解决矛盾、总结经验、探索办法，逐步形成一套可复制可推广的经验后再适度推开。二是严格把握原则。农村“双置换”工作作为当前深化农村改革、促进转型创新的一项重要举措在实施过程中要重点把握以下原则，农民自愿原则。“双置换”由农民自主申请，并自主选择相应的房屋补偿安置方式和社会保障方式。同步置换原则。集体经济组织成员住房和宅基地、承包地和自留地须同时参与置换。非集体经济组织成员在农村具有合法住宅的，只能参与宅基地和房屋置换，不享受社会保险待遇。权益保障原则。实施“双置换”后，住房补偿置换与国有土地房屋征收标准接轨，社会保障与被征地农民保障水平基本接轨。部门协同原则。在市已建立“双置换”工作联席会议制度的基础上，应进一步成立专门的工作机构，负责协调指导全市区镇、部门开展试点工作。三是规范操作程序。在“双置换”工作程序操作上严格遵循公开、透明、规范的原则，置换名单、补偿标准、安置方案等置换信息都进行公示，杜绝暗箱操作，接受群众监督，防止因不透明、不公正引发的社会矛盾。要严格操作程序。农村“双置换”工作政策性强、涉及面广，因此要进一步加强对乡镇的政策、业务培训，创新做法要在法律法规的框架内操作，坚决依法办事，确保手续齐全、程序合法。要统一实施标准。严格按照市两办下发的《关于农村“双置换”工作的实施办法（试行）》意见，全市统一部署安排，统一标准要求。要不断完善管理。在工作推进的同时，必须深入思考和研究与置换工作相适应、与城市化转型相配套的一系列政策和管理措施，加快完善改革深化的配套措施，健全社会转型体系。要注意控制节奏。在宣传发动和实施过程中必须注意推动的速度和节奏，做到风险可控，严格审批管理，做到与我市发展需要相结合和实际财力相匹配。四是加强新市民的教育管理。农民变市民、村民变居民，不仅仅是形式上、空间上的转换，更是思想观念、生活方式、行为习惯等方面的一场“革命”。要加强社区管理。对涉农安置社区的管理，不能照搬城市社区的管理模式，在人员配置、功能设计、工作方式、制度规范等等方面开展以人为本的精细化设计，以满足社区内部处于市民“化”进程不同阶段的居住人群的需求，协助他们顺利地适应并融入城市生活。要加强技能培训。针对新市民文化程度相对低、劳动纪律相对差、年龄相对偏大等特点，开展就业技能培训、社会职业道德培训、劳动法规培训等，通过宣传教育、技能培训和创业实践等手段，培育各级各类的新型职业农民和新型市民，适应城镇劳动习惯和生活习惯。

三、完善我市农村土地利用制度改革的激励政策和配套措施

农村土地制度改革工作涉及方方面面，为营造良好的外部环境，有力推进我市农村土地制度改革工作，建议在政策扶持和配套措施上抓好以下三方面工作：

1.大力培育壮大新型农业经营主体。从调研情况看，我市在培育新型农业经营主体方面已规划打造“百千万”工程，即到2020年，全市形成约1200个百亩家庭农场、20个千亩农业园区和60万亩高标准农田。为使该项工作能得到有效落实，应重点做好以下方面，一是培育提升家庭农场发展质量。培育发展家庭农场过程中，充分有效发挥家庭经营的基础作用，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的重要力量。并加快建设家庭农场运营监测系统，健全管理服务制度，推进家庭农场认定工作，积极培育示范家庭农场，引导和支持现代家庭农场健康发展。二是积极鼓励采用“现代农业示范区+农业龙头企业+农民合作社+家庭农场（农户）”的经营模式。探索支持各地通过农业示范园区引导各类经营主体共同出资、相互持股，发展多种形式的农业混合所有制经济。支持农业龙头企业做大做强，引导龙头企业规范发展。三是规范发展农民专业合作社。积极鼓励发展农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作以及合作社的联合社等多种形式的合作经济。全市培育出一定数量符合《农民合作社法》要求的规范合作社。

2.创新农村投融资机制。一是大力推进农村土地信贷质押工作。探索包括农村土地承包经营权、农民房屋产权在内的农村产权抵押贷款机制，制定农村产权抵押融资的相关政策。坚持市场化运作和政策引导相结合，完善激励机制，充分调动和激发借贷双方积极性和创造性。二是充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、风险补偿、规费减免等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村。三是鼓励设立新型农村金融机构。鼓励设立小额贷款公司、村镇银行、“三农”信贷专营机构等新型、微型农村金融机构。重点开展以农村信贷为主导、农业投资为补充、农业担保为纽带、农业保险为后盾、农村信用为基础的五大农村金融体系建设。逐步构建起商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融支撑服务体系，有效缓解农村地区资金瓶颈，促进农业产业发展和农民增收。

3.完善土地使用监管机制。一是按照农村经济发展的总体要求，正确处理耕地保护与建设用地的关系，处理城乡建设与环境保护的关系，实现规划用地、节约用地，提高土地的利用效率。彻底制止土地“抛荒”、“闲置”情况的存在。二是要建立健全严格的节约集约用地制度，控制农民住宅用地总量，严格实行节约集约用地激励倒逼、用地指标差别化分配管理和土地出让金以奖代补等制度。三是严守耕地保护红线，建立基本农田数据库，划定永久基本农田，确保全市基本农田总量不减少。四是制定出台征地补偿标准动态调整办法，完善征地补偿安置，设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制，对具有承包经营权并且承担了保护承包耕地责任的农户，分类设定补贴标准，发放耕地保护基金。五是大力实施土地复垦管理。通过增减挂钩的方式，先对农村集体建设用地进行复垦，增加耕地，后使用建设用地。这种“先造地后用地”的操作模式，对耕地的保护力度更大。