随着经济社会的发展和改革的不断深入，社会矛盾日渐凸显，一些公共问题也随之暴露出来，政府的治理压力和社会稳定面临的挑战也在不断加大。在这样的背景下，如何发挥好社会组织作用，协助政府承担部分社会管理事务，已经成为转变政府职能，推进社会治理创新的题中之义。前阶段，市政协组织了专题调研，现将有关情况报告如下。

一、充分认识社会组织参与社会治理的重要性

现代政治学认为，一个成熟的社会，应是政府、市场、社会组织三种力量基本均衡的社会，三者有效互动、优势互补，才能形成稳定的“铁三角”关系。社会组织具备非营利性、非政府性、公益性、志愿性等独特属性，在协调社会各方利益、合理调配公共服务、规范社会行为、扩大公众参与、维护社会稳定等社会治理工作中，有着政府和市场不可取代的作用。

（一）有利于促进社会治理主体的多样化。

在传统的政府职能体系中，政府长期扮演“全能政府”的角色，随着市场经济改革的深入以及社会问题、社会事务的日益复杂化，“小政府、大社会”的社会管理模式，成为政府机构改革、实现政府职能转变的理想目标。社会组织作为服务于社会公益事业的志愿部门或独立组织，可以承接政府在公共领域的部分职能，成为着力推进政府职能转变的重要载体，以及高效率提供社会公共服务的主体。政府可以通过购买、项目委托等运作方式，将基层的公共管理事物，如维持治安、解决纠纷、管理市场、慈善活动、保护环境等交给相关的社会组织，最大限度地发挥社会组织在社会治理中的作用。

（二）有利于促进社会治理方式的民主化。

作为政府与社会的互动中介，社会组织一方面能够代表所属群体理性、合法地表达其利益要求，实现有效的下情上达。另一方面,也能够通过与政府积极的沟通和交流,把政府的方针政策有效的上情下达。这种双向的沟通，不仅为政策执行减少阻力，而且能提出最符合民意、民情的办法。当社会成员与政府发生矛盾和冲突时，社会组织利用其独立性、民间性的身份，充当调整利益、化解矛盾的润滑剂、稀释剂，减少不和谐因素，维护社会稳定。社会组织还能通过各种活动教育、引导民众参与政治生活，学习、掌握政治参与技能，有效地增强公民政治参与的能力。

（三）有利于促进社会治理效果的公正化。

社会组织作为为实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，对矛盾纠纷的调处化解更有信任度、更具人情味，较之以国家强制力保证实施的司法手段、行政手段等，其负面影响更小、社会成本更低。同时，作为市场调节和政府调节的必要补充，在关注弱势群体、调节收入分配方面发挥着越来越大的作用。与市场的“一次分配”和政府的“二次分配”相比较，社会组织进行的公益捐赠、社会救助、慈善事业等属于“第三次分配”，有助于促进社会公平。

二、我市培育和推进社会组织参与社会治理的实践与存在的问题

近年来，在市委、市政府及有关部门的重视下，我市社会组织呈加速发展之势，社会组织参与社会治理的积极性日益高涨，为海门社会治理层次的提升做出了较大的贡献。

（一）社会组织的发展步伐逐步加快。

我市社会组织数量快速增长、结构不断优化，登记注册的社会团体涵盖广泛，包括行业协会、商会、学会、专业团体、文体社团等多个种类，民办非企业单位分布在教育、卫生、社会服务、文化体育等各种社会事业领域。截止2015年第一季度，全市登记社会组织831个，其中社会团体369个、民办非企业单位461个、基金会1个，备案的社区社会组织1434个，每万人拥有社会组织数8.3个。蓬勃健康发展的社会组织有力地促进了社会治理多元参与、共同治理格局的形成。

（二）社会组织的能力建设不断加强。

从注册登记、核对年检、加大监管等方面不断规范社会组织管理，社会组织整体素质不断提升。2013年，我市专门成立了市社会组织建设领导小组和发展促进研究会，制订了《海门市社会组织三年发展规划》。成立了市社会组织服务中心，实行“政府扶持、民间运作、专业管理、三方受益”的实体化运作模式，孵化和培育社会组织，各乡镇（园区）也建立了社会组织工作站，村（居）建立了社工室，形成了社会组织发展培育三级组织网络。2014年，建立了海门市社会组织孵化园，依照“提供创新平台、助力公益事业、建设美丽海门”的宗旨，着眼于构建适应本地实际的社会组织发展生态圈，目前已有6个社会组织成功入驻。开展了首届社会组织公益创投活动，营造出“微公益，大服务”的实施效果，带动群众参与的热情，培养群众的公益理念，提升社会组织服务的专业化程度。经初期评审及项目优化，已有19个项目入围公益创投。对各类社会组织，按照组织类型的不同，实行分类评估，截止2014年底，全市获得等级评估的社会组织共有41家，其中有4家单位被南通市民政局评为四A等级。根据考评等级进行相应的奖励，在申报政府购买服务、接受政府转移职能等方面享有优先权。

（三）社会组织的社会作用日益彰显。

随着社会组织建设的不断加强，服务社会的能力也不断提高，功能作用日渐显现。一是助力经济社会发展。全市目前拥有各类行业协会、商会51家，它们利用自身对经济发展的敏锐触感和经济体的依托优势，在维护市场秩序、实现行业自律、推动公平竞争、反映企业诉求、营造诚信经营、担当社会责任等方面，发挥了重要的作用，促进了海门经济的发展和社会文明程度的提升。二是促进社会矛盾调解。各城乡社区在地方党委政府引导下，充分结合乡土文化和行业特点，吸收当地社会公益爱心人士和权威人士，形成形式各样、功能齐全的社会组织。如定位于调节邻里纠纷，建设和睦社区的三厂“老舅妈”调解队，先后荣获市、省优秀志愿服务项目。三是参与社会治安防范。各类安全服务社会组织在社区提供巡逻防范、应急援助、综合减灾宣传、安全知识培训等服务，协助社区维护治安秩序。如四甲的“妇女创安队”积极参与社区治安防范，成效显著。四是提供便民志愿服务。我市成立了海门市志愿者联盟，全市建立志愿服务队420个，注册志愿者133304人，其中3人荣获首届南通市5星级志愿者称号。各级志愿服务组织扎实开展义务教育、法律援助、扶贫开发、社会救助、环境保护等各类志愿服务活动，已成为政府公共服务的有力补充。五是繁荣慈善公益事业。我市的公益组织日益增多，在慈善募捐、扶贫济弱、社区服务、社会福利等方面做了大量工作，公益事业呈现欣欣向荣的景象。市慈善基金会、红十字会等组织接受社会捐款，成为政府社会救济的有效补充，使社会资源分配更趋于公平。六是丰富群众娱乐生活。我市各文体协会为代表的社会组织，组织开展丰富多彩的娱乐活动，极大地丰富了人民的精神生活,促进了社会的和谐发展。

经过几年的实践，社会组织的积极作用正得以有效发挥，在参与社会治理中也取得了较好的社会效益，但总体上讲，我市社会组织的发展仍处于初级阶段，在参与社会治理中也面临一些急需要解决的困难和问题，主要表现在以下几个方面：

（一）社会认同还不够高，影响了社会组织参与社会治理的广泛性。

近年来，党和政府大力推动社会治理创新，初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理新格局。然而由于政府对社会的长期全面介入，导致大多数社会成员对政府之外的其他主体参与社会治理和社会服务，缺乏基本的认同和信心，社会服务多元化观念尚未形成，服务与被服务仍处在相互了解、认识的阶段。有的人甚至把社会组织出面解决问题，看成是政府推诿塞责的表现，盲目加以抵制。

（二）自治能力还不够强，影响了社会组织参与社会治理的主动性。

我市社会组织总体而言规模小、运转不够顺畅，为社会提供服务的空间和能力有限，远远满足不了经济发展和社会进步的需要。主要表现在几个方面：一是政社不分。大多数社会组织官办色彩浓厚，一套人马、两块牌子，在运作网络、资金来源、人力资源等方面都严重依赖政府,作为政府的附属机构在发挥作用，偏离了社会组织的本质属性。二是发展不均。从数字来看，我市社会组织的注册数量已相当可观，但相当一部分组织徒有虚名，真正的公益性社会组织数量还是较少，能够成为公共服务供给主体的更是屈指可数。三是能力偏弱。很多基层社会组织自律机制不健全、自身创新发展能力不足、处在想为难为、似有似无的无奈状态，自身建设和作用发挥很不平衡。

（三）扶持保障还不够全，影响了社会组织参与社会治理的积极性。

目前，社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，在税收优惠、财政资助、人事管理、人才队伍、社会保险、承接政府职能转移等方面缺乏政策明确的规定及相应的激励措施。一是政府购买服务需常态化。一方面政府部门购买社会组织服务的意识和社会组织主动争取购买服务的意识都比较薄弱，另一方面政府购买社会组织服务缺乏相关法规，政府购买社会组织服务的制度性安排还有待加强。二是运作资金不足。大多数社会组织的资金来源主要依靠会费收入和政府补贴，资金来源十分有限，只能基本满足日常开展活动需要，没有多余的资金用于社会组织自身的再发展。不少基层社会组织外部资金募集不易、自我创收受限，正常活动难以开展，基本处于步履维艰或是休眠状态。三沟通协作不畅。相关部门分工不明确，缺少社会组织工作议事协调机制，不能形成整体联动工作格局，发挥统筹、决策、协调的作用。

（四）监督管理还不够实，影响了社会组织参与社会治理的规范性。

社会组织的数量、规模和结构呈上升、扩大、多元的发展趋势，但对社会组织的监督和管理力量薄弱。由于登记机关和业务主管单位“双重管理”体制，导致对社会组织没有统一有效的监管机制，有的内部管理不规范，有些社会组织未经批准自行成立并开展活动，造成监管不到位。目前，社会组织的登记数量以每年10%－15%的速度增长，而我市从事社会组织登记管理工作的人员只有2个人，远远不能满足日常管理服务的要求。对社会组织的监管，主要集中在登记与审批这道关口，尤其缺乏多样化、常态化、制度化的监管手段，例如对社会组织的评估检查、社会监督等仍做得不够。

（五）专门人才还不够多，影响了社会组织参与社会治理的专业性。

社会组织发展中面临的人才缺乏问题较为突出，特别是专业人员更为紧缺。一方面，因为社会组织员工待遇低、经济收入少等问题普遍，社会组织很难吸引优秀人才加人其中，另一方面，目前的社会组织成员的情况也不容乐观，全市社会组织普遍存在员工素质偏低、专业人员比重小、结构不尽合理等现象，多数员工为兼职人员和离退休人员，一旦人员发生变动就有可能妨碍社会组织正常运转，这对社会组织的长远发展来讲极为不利。

三、进一步发挥社会组织作用，共同参与社会治理创新的建议

社会组织的发展培育，特别是有效发挥在社会治理中的作用，既需要其自身的优化完善，更需要党委政府的扶持和社会公众的支持。为此，我们建议：

（一）积极培育发展，构建社会组织参与社会治理的服务体系。

社会组织发育不充分，主体少、规模小、自生能力弱，是影响社会组织参与社会治理的重要制约。因此，要大力孵化培育基层社会组织，通过宏观指导、微观放手，为社会组织承接政府公共服务职能、参与社会治理“铺路架桥”。一是确定培育重点。结合我市实际，以解决比较突出的社会矛盾为培育导向，优先发展以下四类社会组织：一是以加强行业规范和促进行业自律为宗旨，在维护市场秩序、提升产业整体水平等方面有积极作用的经济服务类社会组织；二是以特定公益为目的，为社会公众和社会发展提供公益慈善和志愿服务的公益慈善类社会组织；三是面向基层社区，满足城乡居民多样化需求、促进社区和谐发展的城乡社区服务类社会组织；四是丰富群众生活方式的文体活动类社会组织。二是加快孵化壮大。应优化社会组织孵化园工作事项，密切配合第三方机构的专业人员，真正将孵化园盘活，通过专业化讲习与训练，提升入驻社会组织的运作能力。在做好培育的同时，积极将孵化园打造成“培控”社会组织的总枢纽，整合全市各类社会组织信息，搭建起社会组织信息公开平台，实现宏观调控、动态监管。打造一个具有示范性的镇级社会组织培育发展基地，引导镇级社会组织培育基地的推广发展，全面培育公益慈善类、城乡社区服务类的社会组织。三是完善监督管理。应改进管理体制，逐步由重准入登记向日常管理并重转变，由重行政控制向依法发展方向转变。应根据社会组织的不同种类、不同特点和不同作用，编制社会组织设立导向目录，实行分类指导和管理。应健全社会组织绩效评估和考核评估体系，建立科学有效的社会组织评估制度，充分发挥评价的导向、激励和约束作用，引导社会组织规范发展，形成一批公信力高、影响力大的社会组织。

（二）推行“政社互动”，优化社会组织参与社会治理的发展环境。

更新发展理念，把社会组织发展作为社会治理的一项重要抓手，按照“小政府、大社会”的格局建设有限政府、责任政府和服务政府，加快职能转移步伐。一是厘清工作职责。应依据法律规定，全面梳理基层自治组织依法履行职责事项和依法协助政府工作事项“两份清单”，切实明晰基层政府与基层群众组织的权力边界和职责范围。凡是社会组织能够办理、提供的社会事务和社会服务，尽可能地交由各种社会组织承担，实现服务的社会化、市场化和专业化，努力构建政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能同社会组织功能互补、政府管理力量同社会组织作用发挥互动的社会治理模式。二是实现“三社联动”。进一步落实《关于在全市推进“政社互动”实践的实施意见》，根据社会组织的运行特点，把社区作为社会组织参与社会治理的空间载体，形成以社区为平台、社区社会组织为载体、社区志愿者和社会工作者为骨干的“三社联动”格局。应有效配置社会组织职能，科学整合场所、网络等社会自然资源，培育社区公益特色组织，实施服务项目化管理，在居民自治、公益服务、文体康乐等方面开展各种服务。支持和鼓励社会组织群体抱团发展。三是提高公众参与。一方面应了解、掌握群众实际需求，通过开展意见征求、摸底调查、基础数据统计，为社会组织设计项目提供建议和依据，使设计的项目更切合居民需求。另一方面应积极动员和引导群众结合自身兴趣、爱好和特长，自发、有序地参与到社会组织开展的各类活动中，参与公共事务管理。

（三）加大扶持引导，形成社会组织参与社会治理的有效保障 。

应继续加大支持力度，完善向社会组织授权和购买服务制度，将政策、资金扶持更多地向中、小型社会组织倾斜，尤其是社区服务类社会组织和公益性社会组织。一是推进政府购买。认真贯彻落实《关于加强政府购买公共服务管理的通知》，推动政府购买服务常态化。将社会组织可以办、能办好的公益性、服务性事项，按照规范的项目发布、申报、评审程序，有偿委托给社会组织完成。应建立政府购买社会组织服务的综合评估考核机制，设立科学合理的指标体系，综合评价政府购买社会组织服务的绩效。对购买服务的项目委托有资质的市场中介机构进行评估，完善社会第三方评估机制，保证评估机构的客观公正，确保购买服务的高质量。二是加大资金扶持。市财政每年拨出专款，作为培育发展社会组织的专项资金，应细化扶持政策，由民政部门实施管理和指导，财政部门实施监督，对符合发展方向的社会组织提供启动资金、活动经费补助，重点扶持具有示范导向作用的公益服务组织、慈善互助组织及社区服务组织。应充分发挥福彩公益金的效能，继续组织开展好“公益创投”活动，简化申报程序，做好基层社会组织与“第三方”机构的协调沟通工作。应设立社会组织奖励专项资金，每年对优秀社会组织，给予奖励，推动其做大做强。应落实国家对公益非营利组织的税收优惠政策，保障公益性组织依法享受税收优惠待遇。三是加强统筹协调。应建立市社会工作领导小组，代表市委、政府牵头制定并组织实施社会工作总体规划和重大政策，宏观指导和综合协调全市社会工作。应加强登记管理机关与业务主管单位的信息沟通，建立联席会议制度，及时掌握组织动态，研究协调工作中存在的问题，形成各司其职、各负其责、协同监管的管理合力，促进社会组织健康发展。

（四）明确服务方向，发挥社会组织参与社会治理的独特优势。

社会组织应发挥优势和长处，自觉承担社会责任，以服务社会为己任，共同参与社会治理，让群众满意、让政府支持。一是激发行业协会商会活力，助推经济发展。通过加快推动政府相关职能向行业协会商会转移，优化行业协会商会结构，加大公共财政对行业协会商会的扶持力度，完善行业协会商会基地建设等一系列的措施，重点培育支柱产业及事关民生第三产业的行业协会商会。推动行业协会商会主动服务会员单位和行业发展，充分发挥其在服务企业、规范行业、发展产业方面的积极作用。二是激发公益慈善类社会组织活力，繁荣社会事业。积极弘扬社会公益文化，遵循“政府推动、民间运作、社会参与、各方协作”的方针发展公益慈善事业，引导企业、民间团体和群众举办公益性社会组织，培育公益性社会组织品牌，支持和引导公益性社会组织在安老扶弱、助残养孤、扶危济困、救助赈灾等领域实施项目，提供服务。三是激发城乡基层社会组织活力，推进和谐建设。培育社区社会组织，积极引导发展文体类社会组织，重点扶持发展生活服务类社会组织，合力发展公益型社会组织，充分发挥其在整合社会资源、凝聚社会力量、完善社会服务、缓解社会矛盾、满足社会需求、促进社会互动等方面的优势，通过社区社会组织的发展壮大，服务层次的更加完善，服务水平的不断提高，推动基层和谐建设。四是激发文体活动类社会组织活力，丰富群众生活。引导和鼓励社会力量在科技、生态、环保、文化、体育等领域开展丰富多彩、健康文明的文体活动和科普教育，融洽居民关系，丰富群众精神生活。

（五）加强自身建设，提高社会组织参与社会治理的服务水平。

社会组织要想在社会治理过程中发挥更大作用，必须不断加强自身建设，努力提高服务能力。一是健全内部运行制度。引导社会组织健全权责明确、协调运转的法人治理结构，建立以章程为核心的内部管理制度，健全议事、选举、机构、财务、人事等各项内部管理规范，增强社会组织自主发展、自我管理和自我约束的能力。二是增强服务社会功能。服务是社会组织的立命之本、发展之基。引导社会组织按照宗旨和业务范围积极开展活动，着力提高筹措资金、项目运作、技术交流等方面的能力，加强与政府、企业、事业单位和其他组织的合作，面向会员、面向行业、面向社会提供更多、更新的公共服务和公益支持。三是完善人才队伍建设。加强社会组织人才队伍的专业化和职业化建设，让具备专业知识和技能的人员提供专业化社会服务。建立健全培训机制，有计划、分层次、分类别地对社会组织工作人才进行培训，推动人才队伍专业化、职业化、年轻化。完善保障和激励机制，调动从业人员的工作积极性和创造性。四是加强党组织建设。贯彻落实《中国共产党党组工作条例(试行)》，充分发挥党组织和党员在社会组织建设中的引领作用。应找准社会组织与党建工作的结合点，建立健全社会组织党建工作的新机制，以党的基层组织建设带动社会组织建设，促进社会组织党建工作科学化水平提高。