为研究我市支出型贫困救助的办法，市政协与相关部门成立了课题组，就建立支出型贫困救助机制进行了专题调研。期间，与市民政管理部门作了认真研讨，分别召集了特殊困难户、村镇（街道、园区）、民政、慈善机构等相关人员座谈会，并组织了入户走访，了解实际情况。同时，赴上海市静安区、徐汇区等地作了专题考察，听取了他们的经验，现形成如下报告。

    一、支出型贫困群体的现状

   支出型贫困是指因重大疾病、子女就学、突发灾祸等原因，导致家庭刚性支出远远超出其承受能力而造成生活贫困，且短期内不可能改变的城乡困难家庭。

这些困难家庭的主要特征是由于各种刚性支出原因，由相对富裕或自给自足变成了绝对贫困，但由于家庭人均收入高于最低生活保障标准，而无法享受现有救助体系最低生活保障及其它救助的相关政策，使他们实际处于社会救助的“夹心层”。

   据5月份专项调查数据显示，我市现有概念性支出型贫困家庭1018户（尚无严格的认定办法），分布于全市各乡镇、街道、园区，其中以海门港新区、悦来镇、常乐镇为相对较多，均超过百户。在1018户支出型贫困户中，因病的有798户，因残的有51户，因学的有50户，因灾的有2户，因突发事件的有37户，因病因学相互交叉的有60户，因残因学相互交叉的有8户，其他原因的有12户。这里的因病致贫者，长期患病或突患重病，整个家庭负债累累；因残致贫者，不能从事收入性活动，或不同程度丧失生活自理能力，生活极其困难；因学致贫者，家庭原有经济基础薄弱，因子女上学，生活负担加重；因灾致贫者，家庭因火灾、车祸等突发性事件，多年积蓄荡然无存，甚至债台高筑。这其中因病致贫占84.3%，成为支出型贫困最为突出的问题。例如原德胜镇某在籍大学生，父母均为普通工人，2010年11月该生患慢性粒细胞白血病，后通过干细胞移植，疾病得到基本治愈，现在处于抗排异观察保养期，整个治疗阶段已用各项医疗费用高达130万元，而后续时间内还需一定的治疗费用。在所有治疗费用中通过医保报销的医药费约20万元，本市民政、慈善等各项救助约1.5万元，另通过学校募捐解决部分费用，现家庭实际负债数十万元。

   近年来，我市虽然对其中部分因病、学、灾造成的困难家庭给予了临时救助，并在慈善救助及困难慰问等行动中予以了一定形式的关心，但由于支出型贫困尚未纳入救助体系，还没有形成制度和机制，因而对他们来说社会救助的作用还非常有限，有的甚至还根本没有触及到，还不能有效解决或缓解他们所遇到的困难。所以，亟需我们研究建立支出型贫困救助机制，帮助其解脱困境。

    二、支出型贫困群体纳入社会救助体系的条件基本具备

   应该说，经过多年的努力，我市收入型贫困救助问题得到了较好的解决，社会救助体系得到了有效运行，这为进一步研究建立支出型贫困救助机制奠定了基础。同时，我们认为目前我市已在财力基础、工作基础、社会基础三个方面具备了将支出型贫困群体纳入社会救助体系的基本条件。

   1．财力基础。作为全国百强县和苏中苏北第一个全面小康达标市，2012年国内生产总值超过600亿，人均超过1万美元；财政收入超过120亿元，其中地方公共财政预算收入超过50亿元，连续多年年均增幅高于全省县（市）平均水平。财力的增强给增加贫困救助种类、扩大救助面提供了条件。

   2．社会基础。社会慈善意识广泛提高，慈善组织作用有效发挥，社会团体组织及社会个体成员的社会责任感普遍增强，关心他人困难、关心弱势群体已成为人们的共识。慈善基金会、红十字会以及其它慈善帮扶组织运作规范，救助功能不断放大，资金渠道有效拓宽，社会慈善已成为政府财政救助的有效补充。

   3．工作基础。经过多年的探索，积累了一定的社会救助工作经验，救助的理念不断创新，救助的方式不断改进，救助的手段不断增加，救助的组织不断完善。特别是这几年实施的医疗救助、就学救助已有了一套成功的做法和经验。在医疗救助上建立了以“资助参合参保、基本诊疗费减免、特殊门诊定额救助、住院医疗救助、重病慈善救助”五位一体的城乡医疗救助机制；在就学救助上形成了“助学贷款与慈善帮扶相结合，入学资助与学业支持同实施”的多渠道、多形式的就学救助模式。同时，在建立和完善救助体系的过程中培养了一支高素质的专（兼）职社会救助队伍，处理复杂问题的能力不断增强。

我们应该有条件汇集各方力量，通过创新救助方法，统筹救助资源，形成适合实际的支出型贫困救助机制，从而完善我市社会救助体系。

    三、建立支出型贫困救助机制的建议

   （一）提高社会意识，认清支出型贫困救助机制的必要性

    1．保持社会稳定的需要。由于支出型贫困群体尚未引起社会足够重视，病、学、灾等客观原因拉大了其与社会平均生活水平的差距，如果对他们不给予关心，必将形成一个新的贫困群体，引发新的社会问题。

    2．实现社会公平的需要。获取社会救助是公民的一项基本权利，收入型贫困与支出型贫困是贫困的两个不同类型，就每个贫困家庭而言，应该同样得到政府和社会的关心和帮助，体现社会的公平性。

    3．完善救助体系的需要。社会救助由目前单一的“收入型贫困”向“支出型贫困”辐射，是救助政策的重大调整，将有效拓展社会救助的覆盖面，使救助工作更加人性化，更加合理化，是社会救助的一大进步。

    4．解决实际困难的需要。社会救助对支出型贫困家庭脱困具有关键性的外力作用，对于阶段性的困难，只要我们稍作帮扶，就能使其渡过难关，成为一个正常的家庭；对于较大的困难，只要我们从多方面入手给予持续的支持，帮助其缓解部分困难，也能使其减轻生活压力，提高基本生活质量。

   （二）把握救助原则，探索支出型贫困救助体系模式

   支出型贫困救助是一个新的课题，各地也均在探索的过程中，尚无普遍适用的体系模式。根据我市社会和经济发展的特点以及现有社会救助体系运作的实践，参照其它地方的经验，拟采用“救助标准确保基本、救助类型多层多样、救助方式合理组合、救助力度按需叠加”的救助模式。即在救助的标准上，确保被救助的困难对象得到最低生活保障；在救助的类型上，对不同的困难实行不同类别、不同层次的救助办法；在救助的方式上，对多困难家庭组合使用针对不同困难的救助措施；在救助力度上，如果一个救助措施不足以解决困难时，可再施以同类困难的其它救助措施。在具体工作中应把握以下几个原则：

    1．分类实施的原则。支出型贫困是普遍意义上贫困的一种特殊形式，其致贫原因、透支金额、困难周期、成员数量、生活影响各不相同。因此，在制定救助办法时必须实施分类原则，对不同类型的困难应采取不同的支持方式。

    2．注重实效的原则。救助机制以保证困难家庭基本生活为基本目标，在此基础上结合其它有针对性的相关措施实施救助。救助手段要有相应的力度，能起到实实在在解决或缓解困难的作用。

    3．体现公正的原则。相对于收入型贫困，支出型贫困救助工作比较复杂，必须建立一个科学的评价机制和监督机制，对贫困对象准确认定，对救助资金合理发放，体现救助的公正、公平。同时，要保证支出型贫困救助与收入型贫困救助之间的相对平衡。

    4．形成合力的原则。贫困救助既要依仗政府的财力支持，也要依靠社会的救助力量，要综合利用社会保障、医疗救助、慈善帮扶等各类保障扶持机制，发挥集聚效应。同时，困难家庭要依靠自身能力，积极开展自救，政府、社会给予创造条件。

    5．主动救助的原则。支出性贫困对象具有数量较多、分布较散的特点，实施救助的部门要建立专门的信息渠道，主动收集救助信息，对符合条件的对象不遗漏，对需要帮扶的困难不拖延。

   （三）研究机制要素，出台《支出型贫困家庭救助办法》

   救助办法要体现科学性、合理性、可行性，需对四个方面的内容作研究，即救助对象的条件和认定、救助措施的内容和标准、救助资金的来源和使用、救助工作的组织和实施。

    1．救助对象的条件和认定。合理设置救助条件、准确认定救助对象是支出型贫困救助的关键性基础工作。

    一是适用对象人群。应将具有本市常住户口的城乡居民，其共同生活的家庭成员因患重大疾病、子女就学、突发性事件等原因，造成家庭刚性支出过大，虽家庭收入超过最低（或低收入）生活保障标准，但实际生活水平低于最低（或低收入）生活保障标准，且短期内难以改变的困难家庭作为支出型贫困家庭的基本对象。

    二是对象认定标准。一是要以家庭可支配收入（纯收入）减支出（致贫因素支出）后，人均水平低于最低生活（或低收入）标准为基本条件，计算收入的办法要与城乡低保计算办法相一致。二是设立评价办法，根据《海门市城乡社会救助人员家庭经济状况核对办法》及实际支出情况，从家庭收入、家庭财产、家庭大额支出、困难状况、预期支出及其它等方面进行综合评价，根据评价结果予以筛选确定。

评价办法是对象认定的关键环节，由于其涉及因素多而复杂，评价方案设计难度较大，建议民政管理部门组织或聘请专业人员予以专题研究，建立“困难评价模型”。

    三是对象认定程序。对象认定的程序要规范，实行自下而上申报，横向综合审核的办法。即由拟救助人提出申请，乡镇（街道、园区）调查核实，市民政管理部门通过各相关部门进行综合性审核、评价、认定。

调查核实要采用现场调查、入户访问等方式，掌握真实情况，同时要组织民主评议。在申请和审核、批准的各个环节，有关程序、标准及申请人信息均应由各级办理部门通过相应的渠道和形式予以公示，接受监督。

   认定工作实行定期和不定期相结合，除组织年度定期认定外，在困难家庭突发重大困难时，应随时办理认定手续。同时，支出型贫困救助必须实行严格的退出机制，由于支出型贫困家庭情况变化相对较快，应组织每3-6个月为周期的定期审核，对已解决或缓解困难，不再符合救助条件的对象及时退出，让有限的救助资源发挥更多的作用。

    2．救助措施的内容和标准。支出型贫困救助实行多类型、多层次、多样化的方法，对收入减支出后达低保标准的家庭，首先参照低保政策给予补差形式的最低生活保障，保障其基本生活。在此基础上再按困难类别确定救助内容，并配以组合、叠加的办法予以实施。

在“困难评价模型”的基础上研究制定困难救助标准，设定救助期间家庭实际支出与总收入差额范围内各项救助金额总量上限。在制定标准时要注意与现有救助政策的衔接，以及与低保、低收入救助之间的平衡关系。

   （1）分类救助。按“不同类别、不同需求，不同救助”的要求，设置疾病医疗、子女就学、突发事件和其它四类救助专项，实行分类救助。其中，因病致贫是支出型贫困的主要因素，应予以重点研究。

    一是疾病医疗救助。被认定的支出型贫困家庭，应享受低保和低收入家庭各项医疗救助政策，对患者按《海门市城乡医疗救助实施办法》实施医疗救助；对患尿毒症、白血病、各种恶性肿瘤等重大疾病的患者，按《海门市城乡困难家庭大病医疗救助实施意见》给予大病医疗救助，在条件成熟后相应增加救助病种。

   进一步加大医疗救助力度，目前我市城乡医疗救助和大病医疗救助比例均为60%，年最高救助限额3万元。据了解，启东市救助比例已达到80%，如皋市最高救助限额已达到6万元，建议将我市城乡医疗救助和大病医疗救助比例及最高限额作相应提高。

   实施大病及慢性病专项救助，一是对尿毒症换肾、白血病骨髓移植等年医疗费用超过一定数量，如设定标准为50万元的重大疾病，在正常医疗费用报销和医疗救助、大病医疗救助外，再实施专项救助，救助额度实行分级定额或与未报销部分按比例匹配，最高限额10万元。在救助的方式上，考虑到此类疾病治疗金额大的特点，为减轻患者家庭的治疗费用压力，可按确诊、手术、术后分阶段救助的办法实施。二是对无需住院的器官移植后抗排异治疗患者，按一定比例给予每人每年1万元以内的医疗和护理救助金。对需要长期服药治疗的慢性疾病患者、以及长期瘫痪在床生活无法自理的贫困家庭人员等，根据情况给予5000元以下分档医疗或护理救助金。三是推行大病医疗事前救助，对生活确实困难，因资金问题而无法办理入院手续的大病患者，根据医院诊断证明及入院治疗通知，给予一次性医疗先期救助，帮助其及时入院治疗。

   组织参加大病商业保险，借鉴灾害保险的做法，由财政、社会慈善、贫困家庭共同出资，民政管理部门作为受委托人为低保、低收入、支出型贫困等家庭投保。当困难家庭发生重大疾病时，由保险公司给予相应的赔付，通过机构杠杆的放大作用，使贫困家庭得到相应的补偿，缓解一定的困难，此项工作市民政管理部门已在调研中。

   规范控制医疗用药费用，卫生行政管理部门应通过相关措施，约束医疗机构控制贫困家庭医保目录外用药，减少不必要的检查，从源头上减轻病人的经济负担。

    二是子女就学救助。在目前市慈善基金会等机构助学的基础上扩大助学对象，对支出型贫困家庭就学者实施救助。对入学新生如果在助学后仍有困难的，可再追加发放入学补助金，让其顺利报名入学；对特别困难家庭的就学子女，可在各个学龄段按年给予相应的学业补贴；充分利用国家助学贷款的相关政策，凡贫困家庭子女进入大专以上学校学习，鼓励其贷款助学；建立助学结对机制，每年由教育等有关部门提供助学需求信息，通过媒体或救助信息平台等渠道，动员社会力量，结成单位与学子、个人与学子的助学对子，实施教育再救助。

   同时，对困难家庭子女毕业后的就业给予一定的支持，一方面鼓励自主择业，另一方面增加公共服务公益性岗位和社区就业岗位等，予以定向招录。

    三是突发事件救助和其它救助。根据《城乡居民临时生活救助实施办法》，在现有1000元限额的基础上，提高临时救助的标准，按事件类型、损失额实施一次性定额救助。

   （2）组合救助。如果一个家庭有两个以上致贫原因，而单项救助不足以解决或缓解其实际困难时，可实施组合救助，即可同时享受不同的分类救助，如家有大病患者，同时又有子女就学，则可同时实施大病救助与子女就学救助和临时生活困难救助。根据多困难的实际情况，灵活组合救助措施，以达到解决或缓解困难的目的。

   （3）叠加救助。如果实施分类救助和组合救助后，被救助对象的困难仍未解决或缓解，可用叠加救助的方式予以同一困难再次救助。救助的渠道一是临时救助资金；二是慈善资金；三是其它资金，包括各团体及企业的专项帮扶资金。如对特困家庭多子女求学，可同时实施入学补贴、免息助学贷款、慈善助学扶持等；如对重大疾病患者在就医时首先享受医保基金支付，再施予医疗救助、大病医疗救助和大病专项救助，同时可享受相应的临时救助。如果困难人员全年实际自负的医疗费高于一定金额，还可引入慈善资金、帮扶资金。通过各类措施叠加，增加救助资金量，放大救助实际效果。

    3．救助资金的来源和使用

   救助资金以政府财政资金为主导、社会慈善资金为补充。财政资金主要是以制度化形式对照标准发放，形成对支出形贫困的即时救助，慈善资金主要以专项形式对政府资金未能触及、未能解决的困难以予救助。

    一是利用国家、省相关救助政策。进一步加大宣传力度，对困难家庭做好国家、省有关社会救助政策的信息沟通工作，如助学贷款、儿童重大疾病慈善救助等，帮助困难家庭争取更多的救助。

    二是扩大医疗救助资金规模。在原有市财政救助资金渠道不变的基础上，扩大医疗救助资金规模，将支出型贫困纳入救助对象，并提高相关的医疗救助比例。

    三是增设救助专项资金。政府每年划拨部分资金设立重大疾病救助专项资金，或通过财政拨款、社会募集一定数量资金，设立重大疾病救助专项基金，委托市城投公司等机构进行投资运作，其利息收益部分用于专项救助。

    四是增加临时救助资金额度。目前，我市临时救助资金按全市总人口人均1元的标准预算，总额100万元，据民政管理部门反映，实际需求约在300万左右，资金缺口较大，建议从2014年起，相应提高人均预算标准。

    五是统筹协调应用社会慈善资金。加大社会慈善、帮扶宣传力度，进一步扩大慈善、帮扶资金盘子。同时，建议慈善基金会及相关团体根据具体情况设立或扩大一定数量的重大疾病、子女求学、突发事件或其它困难的单项帮困资金，并与市财政救助资金协同使用。

   在救助资金的使用方法上，按照先制度性救助资金，后社会慈善资金、帮困资金的阶梯式方式注入资金，使资金的救助作用得到综合性发挥。同时，对特殊的困难可设置、组织专项募集，动员社会力量参与救难解困。

    4．救助工作的组织和实施

   支出型贫困救助是一项比较复杂而社会影响较大的工作，由于救助对象的准确认定和救助标准的合理确定难度很大，所以在救助过程中往往容易产生相互攀比等各种社会矛盾，而政府既是政策制定者，又是具体操作者，难于平衡这种矛盾。根据上海等地经验，在支出型贫困救助先期试行阶段，可考虑以慈善帮扶等非政府性质救助的形式予以组织实施，在试行的基础上总结经验后，再正式实施。在具体实施过程中可组织社会力量在政府业务部门的统一管理和指导下参与调查、核实等相关工作，如社区服务机构、社工人员等。我市可以在救助工作的组织形式上作一些探索，以积累相应的经验。

   由于支出型贫困救助渠道的多样性和救助措施的多重性，对救助的组织工作提出了系统化的要求，为使各机构的救助功能相互协调补充，应建立相应的协同工作机制。整个救助工作要放在一个统一的框架中展开，民政管理部门要进一步发挥指导作用，建立统一的信息沟通渠道，协调各机构年度救助项目、救助资金安排，力求救助资源效能的最大化。

  （四）加强监督管理，力求救助工作公平、公正

   救助工作的效果不仅体现在救助能力、救助力度上，也反映在救助过程和救助结果的公正、公平性上。由于支出型贫困家庭困难程度的核定、救助方式的选择具有一定的灵活性，决定了支出型贫困救助工作的复杂性，必须强化管理和监督。

    一是明确监督职能。将支出型贫困救助的监督作为一个重要内容列入现有社会救助监督体系，设立专门的管理、监督分支，形成监督机制。

    二是公开操作流程。实行全过程公开透明操作，在各个阶段工作对应的范围内，将工作内容以不同形式以予公示，如村务公开栏、政务公开栏、电视、报纸等。

    三是建立核查机制。执行工作核查制度，采取市、乡镇（街道、园区）、村（居委会）三级联合审查、抽查等办法纠正工作差错，避免弄虚作假。

    四是接受监督举报。设立、公布监督举报电话，接受社会监督。

   （五）优化系统效能，搭建信息资源集散平台

    为收集、沟通、利用全市各类救助信息，应建设相关电子信息平台。

   一是救助信息电子平台。由市民政管理部门负责建立贫困救助信息电子平台，实行统一管理，信息共享。民政管理、慈善机构及社会团体等有关救助、帮扶的部门和单位，及时上传各类困难对象信息及救助帮扶信息，互通救助资源利用情况，为确定救助对象、实施救助项目提供评判参考依据，通过信息平台帮助协调各机构救助资源的均衡使用。同时，设立救助供需对接平台，对救助信息进行分类整合，分设医疗、教育、灾害等窗口，将救助的需求信息和资源信息汇聚其中，为慈善人士及困难家庭配对选择牵线搭桥，有效利用救助的社会力量。

    二是经济状况核对系统。建立申报对象经济状况电子核对系统，对其申报的收入情况及主要家庭财产开展有效甄别，为支出型贫困认定工作提供资料依据。在核对的方法上，先期可由市民政管理部门经申报对象授权，按照《海门市城乡社会救助人员家庭经济状况核对办法》，通过专用电子平台向有关部门和机构发出信息核对要求，有关部门和机构指定专人负责在约定的时间内给予核对并反馈。