近年来，我市的社会救助工作在市委、市政府的高度重视和关心支持下，从解决困难群众最关心、最迫切的问题入手，建立了以五保和最低生活保障为基础,以医疗、重残、住房等专项救助为辅助,以临时救助、慈善救助为补充的社会救助体系，较好地解决了困难群众的基本生活。但我市的社会救助供给还相对不足，救助制度还有待完善。目前的社会救助政策主要是针对单一的收入型贫困家庭进行救助，而对于那些因特殊情况陷入支出型贫困的家庭还确乏切实有效的救助措施。这是一个迫切需要研究和解决的问题。

一、我市支出型贫困家庭救助现状

贫困是一个历史范畴，通常是指因为贫穷而生活窘困。造成贫困的原因主要有两个：一是低收入，二是“高支出”。与之相适应，贫困通常被划分为两种类型：一是收入型贫困，二是支出型贫困。现阶段的支出型贫困，是指由于家庭成员出现重大疾病、子女就学、突发灾祸等原因，导致刚性支出远远超出家庭承受能力而造成的生活贫困。

从我市调查情况看，造成支出型贫困，主要有以下几个方面的原因：一是因病致贫。实际生活中，因病致贫、因病返贫问题依然十分突出，疾病是造成支出型贫困最重要的原因。这种类型占支出型贫困家庭总数的55%。如包场镇新南村31组赵志平，上海蒂尔远洋渔业有限公司职工，年收入10万元左右，家庭生活原本富足有余。2011年1月，这个家庭突遭变故，正在大学就读的儿子被确诊为白血病。儿子在苏州附属医院接受治疗时，母亲不顾个人安危捐出骨髓，帮助儿子做了骨髓移植手术。手术后，儿子需要长期服用十分昂贵的抗排异药物。目前，这个家庭已经花掉医药费近170万元。面对这个困难的家庭，南通和海门红十字会、市慈善会、中南集团、赛城集团、包场镇等社会各界人士纷纷伸出了援手，医保给予了相应补偿，民政也给予了一定救助。但是，杯水车薪，仍远远不能解决他们的实际困难。目前，儿子需要继续服药治疗，父母亲又不能正常工作，整个家庭负债累累，陷于窘境而不能自拔。二是因残致贫。这类家庭成员因身体残疾，不同程度丧失生活自理能力，需要他人照顾护理。有的家庭甚至一户多残，生活极其困难。根据第二次全国残疾人抽样调查，我市有各类残疾人63130人，其中重度残疾12213人。这种类型占支出型贫困家庭总数的25%。三是因学致贫。据测算，一个初中生、高中生和大学生一年平均教育支出大约在1500元、3000元和8800元，这还不包括学生的吃穿等费用。因此，对一个贫困家庭来讲，培养一个高中生或大学生常常感到不堪重负。这种类型占支出型贫困家庭总数的15%。四是因灾致贫。这类家庭因火灾、车祸等突发性事故，导致多年积蓄荡然无存，甚至债台高筑。这种类型占支出型贫困家庭总数的3%。五是其他原因。这种类型占支出型贫困家庭总数的2％。

目前的低保制度，较好地解决了收入型的贫困问题，但却无法有效解决支出型贫困造成的突出矛盾。以我市为例，如果一个家庭的人均纯收入低于最低生活保障标准（农村280元，城市480元）和低收入家庭标准（低保标准的200%），就可以纳入低保救助范围，并相应享受医疗、住房、就学等方面的社会救助。而对于支出型贫困家庭，我市目前还缺乏有效的政策性救助措施。若论收入水平，这些家庭因人均收入高于我市最低生活保障标准和低收入家庭标准，而无法纳入低保体系接受社会救助。若论实际生活状况，这些家庭有时甚至还不如低保家庭。支出型贫困家庭实际上已经成为社会救助难以顾及的夹心层。

近年来，我市通过采取临时生活救助、医疗救助、助学帮扶和节日慰问等多种方式，尽最大可能对支出型贫困家庭给予了帮助。但这种临时性的救助方式，救助标准明显偏低，而且具有太多的模糊性、随意性和不确定性，只能缓解支出型贫困家庭的困难，很难起到应急救难的作用。因此，只有探索建立支出型贫困家庭综合救助办法和救助机制，才能从根本上解决支出型贫困家庭的实际困难。

二、建立我市支出型贫困家庭综合救助机制的建议

社会救助由收入型向支出型辐射延伸是发展趋势，也是社会进步的表现。作为全国百强县和苏中苏北第一个全面小康达标市，我市有条件也有能力逐步解决支出型贫困家庭救助问题。建议尽快将支出型贫困家庭纳入基本生活救助体系，改变以往仅仅根据收入核准是否享受社会救助的办法，以家庭实际生活支出和医疗、教育等重大刚性支出为指标，形成新的核准指标体系和操作办法，尽快使支出型贫困家庭的救助形成政策性安排和制度保障。

1.研究出台我市支出型贫困家庭救助办法。第一，要对家庭刚性支出、家庭收入核实标准进行明确界定。第二，要明确支出型贫困家庭的认定条件。第三，建立村(居委会)、乡镇(园区、街道)、市民政部门三级申请、审核、审批和监管机制。第四，经认定的支出型贫困家庭，参照我市城乡最低生活保障标准，对实际生活水平达不到低保标准的家庭，差额部分发放生活补助，切实解决这部分群体的基本生活问题；并相应纳入城乡困难群众医疗救助、临时救助及助学范围；符合就业安置条件的家庭成员，优先安排其就业，真正建立收入型贫困和支出型贫困无缝对接的社会救助机制。

2.设立支出型贫困家庭专项救助基金。第一，建议市设立支出型贫困家庭救助专项基金。有针对性地实施与各类社会保障制度“无缝”衔接的对支出型困难群体的专项救助套餐服务，从不同角度扩大扶贫资源，使其互为支撑，相互呼应。第二，建议进一步提高救助标准。如临时救助标准、医疗救助标准及助学标准等。

3.尽快构建支出型贫困家庭救助信息平台。建议成立我市居民家庭经济状况评估和核对中心。不断健全动态管理、档案管理、信息管理等规章制度，形成政府相关部门紧密配合的支出型贫困家庭救助的动态监测机制，使救助工作更加科学、合理、公平。

4.广泛动员全社会力量共同参与支出型贫困家庭救助。应广泛动员社会力量，整合全社会救助资源，形成政府部门、慈善机构、社会组织、金融保险等共同参与的格局。可以借鉴灾害保险的做法，由财政出资，民政部门作为政府委托的投保人，为居民家庭投保。当居民家庭发生支出型贫困问题时，由金融机构贷款或保险公司给予赔付，通过机构杠杆的放大作用，使支出型贫困家庭的生活获得更加有力的保障。