随着城镇化步伐的加快，顺应人口和资源向城镇集聚的趋势，加快小城镇建设，提升中心集镇功能，显得十分重要和紧迫。为了加快全市小城镇建设步伐，市政协专门成立调研组，到有关乡镇和先进地区进行调研考察，召开了多个专题座谈会，经过讨论和研究，形成如下调研报告。

一、我市小城镇建设的现状

近年来，伴随着经济的发展，城镇一体化进程不断加快，“十一五”期间，我市城镇化率平均每年提高1.5个百分点，目前已经达到51.2%。市、镇两级政府为加快小城镇建设作出了努力，取得一定成效，同时还面临着很多困难和问题。

1.小城镇建设起步较早，但总体发展滞后于市区。上世纪九十年代，我市以农民进城为契机，加快推进小城镇建设，涌现了三星、货隆、包场、悦来等一大批小城镇建设先进典型，南通市曾专门在海门召开现场会。近年来，由于种种制约因素，小城镇建设逐渐落后于市区发展。从人口集中度看，据不完全统计，“十一五”初期市区和集镇居民占全市总人口的比例为20.5%和23.9%，到2011年这一比例分别为22.8%和29.7%，集镇人口增长快于市区，但从建成区面积看，“十一五”期间市区增加到1.5倍，集镇建成区面积多数未有增长，基础建设和配套服务明显滞后。

2.乡镇经济形成一定规模，但就业吸附能力还不够强。从发展眼光看，小城镇发展离不开人口集聚，而地区人口增长除了吸引农民进城外，更重要的资源是吸引外来就业人员。常州武进区遥观镇坚持走产业强镇之路，2012年预计实现工业销售收入450亿元，该镇户籍人口4.2万，外来就业人员达7万人，总人口11万，有8万人居住在镇区。近年来，伴随着改革开放进程，我市乡镇经济加快发展，并形成初具特色的产业集中区，中心集镇在全市经济发展中地位越来越重要。但在总体发展水平上，与先进地区还有差距，部分乡镇产业发展缓慢，一些能够大量吸附外来劳动力的优势产业由于未能成功实现升级换代，被市场淘汰，就业人员流失，这直接制约了集镇的人气聚集。

3.培育了一批中心集镇，但地区差别比较明显。市内各区域的集镇发展不太平衡，西部、北部优于东部地区。包场、三星镇被确定为国家重点中心镇，常乐、正余镇等发展也较快，人气比较旺盛，形成了产业带动集镇发展，集镇建设促进产业拓展的良性循环。而东部一带的集镇逐步落伍，居民流失较多。乡镇所在地难以留住人才，经济社会发展受到制约。与周边先进地区的差距也在拉大，如同处北部地区的包场镇与启东吕四镇、四甲镇与通州二甲镇，上世纪末基本处于同一发水平，现今在建成区规模，人气聚集方面都有差距。

4.城镇社区管理逐步完善，但与群众的要求还不适应。近年来，市、镇两级注重完善集镇社区管理机制，充实管理队伍，千方百计筹措建设改造资金，小城镇面貌得到改善，呈现出不少亮点。但与率先实现基本现代化要求比，与群众的高期望比，目前我市小城镇建设水平和城镇社区服务还比较落后，多数集镇还没有形成成片开发的居民小区，小区物业、环境治理、社区服务、文化娱乐阵地建设等基本配套服务，由于投入不足、功能不全，群众的满意度还不高。

从调查情况看，市、镇两级政府在工作推进中遇到不少制约因素，必须着力突破。

一是发展理念滞后，城镇定位个性特色不鲜明。不容忽视，在城镇体系建设中，自觉不自觉地存在着重市区、轻集镇的倾向，一些同志对小城镇建设带来的经济社会推动力认识不足，在集镇发展上倾注的精力不多。资源配置不合理，小城镇建设相对边缘化。各级推动小城镇建设的观念停留于建房、造街、办店面的初级状态，普遍忽视特色打造，发展定位不高。

二是集镇规划不系统，执行又不够严肃。虽然各建制镇都订有发展规划，但内容不够系统、配套，缺乏前瞻性。同时，规划执行不够严肃，被随意更改现象绝非个别，甚至脱离规划搞项目。因此，新一轮规划修编任务艰巨。

三是瓶颈制约严重，基础建设无法展开。一是资金制约。乡镇财力资源不足，又缺乏调控手段，无法吸引社会资金进入集镇公共设施建设领域。二是土地指标和规划建设空间的双重制约。在新一轮土地利用总体规划编制中，全市建设用地空间布局重点向海门城市建设和七大片区集中，大部分乡镇预留的建设空间不多，部分乡镇实施的万顷良田计划盘活的土地指标留成部分也未能得到落实。同时，由于南通地区5县市的基本农田保护任务较重，原有集镇规划区之外基本都是农田保护区，所以即使有土地指标也无法立项开发。三是管理体制制约。城管、拆迁等是集镇建设管理的重要环节，这方面乡镇没有执法权，市有关部门未能适时延伸管理，从而导致管理效率低下。

四是专业人员短缺，建设和管理力量薄弱。集镇规划建设是专业性很强的工作，目前除四大园区配备一些专业人才外，乡镇一级城镇建设管理方面的专业人才严重不足，集镇建设主要依靠行政推动，缺乏有效的专业力量支撑。

二、推进全市小城镇建设的几点建议

（一）统一思想，迎难而上，市镇两级共同发力

我市正处在向基本现代化迈进的关键时期，小城镇是城市和农村的连结点，我市有近三分之一的人口生活在小集镇。可以说，没有小城镇的现代化就不可能有全市的现代化。因此，我们必须站在率先实现基本现代化的战略高度，充分认识新形势下抓好小城镇建设的重要性和必要性，树立紧迫感、责任感。

1.加快小城镇建设是实现基本现代化目标的必然要求。按照“十二五”率先实现基本现代化要求，我市城市化率必须达到62%以上，为此，应年均提高近2.5个百分点，按全市100万人口，加上外来人口因素，全市每年必须有2-3万以上人口进入城镇，任务十分艰巨。在城市化推进过程中，应借鉴国际、国内经验，注重提升小城镇的人口吸附能力，在进城镇的人口中，小集镇至少要承担一半以上的任务。这是历史赋予的责任，也是实现基本现代化的内在要求。

2.加快小城镇建设是推动区域经济快速发展的战略机遇。目前我市已开始进入后工业化阶段，必须坚持工业化与城镇化并举的发展路子，并逐步向城镇化为主导的方向转移，城镇化将成为经济发展的主要引擎。从实际情况看，今后经济发展将形成“园区+片区”格局，这就要求我们必须重点抓好几个具有带动和示范功能的中心城镇，通过它们来承载和推动区域经济的拓展与特色产业打造，并为产业发展提供最有效的服务。

3.加快小城镇建设是加强社会管理的必然要求。按照城乡一体化要求，通过努力，未来将有60%以上的居民生活在小城镇和村镇，满足他们“住有所居、居有所管、居有所乐”的生活需求，是加强社会管理的现实需要。抓好小城镇建设，事关人民群众的生活满意度、幸福感。因此，我们在抓经济发展的同时，应同步推进小城镇建设，全面提升城镇服务功能，增强吸引力，聚集人气，惠及百姓。

4.加快小城镇建设需要市镇两级共同发力、奋起直追。这几年，我们在小城镇建设中存在一定的欠账，一些集镇面貌依旧，明显滞后于经济发展水平，滞后于居民对现代生活的要求，也落后于周边先进地区。我们必须正视差距、大胆作为，尽快改变面貌。首先，小城镇建设不只是乡镇的事情，要确立推进新型小城镇建设是全市大计，需要市镇两级齐抓共管、共同发力的全局观念；其次，抓城镇建设并不影响项目建设，要确立抓小城镇建设就是抓经济发展，小城镇建设工程也是重大项目建设的共识；再次，小城镇建设不能边缘化，要把小城镇建设纳入全市三个文明建设工作体系，强化组织领导和专业队伍建设，像抓经济建设、抓项目会战一样抓小城镇建设工程，摆到与抓有效投入同样的高度，一并招商、一并落实、一并考核，并适当增加权重，建立城镇建设重点项目平时跟踪督办、季度巡查点评、年末综合评定相结合的考核机制，并作为乡镇（园区）、部门评优奖励的重要依据。

（二）突出重点，分类指导，科学规划集镇体系

加强小城镇建设，规划是龙头。要树立“规划立镇、产业强镇、功能兴镇、特色活镇、生态建镇”的理念，坚持小城镇建设与“十二五”规划相衔接，与全市产业发展规划相衔接，面向长远，总体谋划，合理定位，高标准编制新的《海门市镇村空间发展规划》，加快打造“布局合理、错位发展、功能互补”的现代化小城镇格局。在实施过程中，要体现因地制宜，分类指导的原则。

1.做大做强“一城四园”。海门镇和四大园区（以下简称“一城四园”），是我市经济社会发展的重中之重，所在的集镇应加快扩张规模，完善功能，提升品位，发挥好示范引领作用。首先，坚定不移地走产业兴城（园）之路。按照全市经济“一核二极三特”总体产业结构布局，立足自身区位、资源、产品优势，合理确定主导产业，拉长产业链，形成产业集群优势，发展产业特色鲜明的城镇集群，以产业大发展带动小城镇大发展，繁荣一片经济，吸引一批就业人员。远景规划，四大园区要培育四个“千亿级”产业区域，从而带动中心城区、开发区滨江新城、叠石桥新城、滨海新城和临江新镇的快速发展。市区海门镇人口目标要达到30万人以上，临江新镇达到5万人以上，其他新城达到10万人以上。其次，充分发挥政府调控和市场调节作用，推进优质生产要素向“一城四园”集中。一方面，土地、资金、人才、物流等重要资源，要优先保证“一城四园”发展要求。土地复垦指标与国家计划指标同步考虑，适当向“一城四园”倾斜。另一方面，在小城镇建设上，通过考核资源投入产出比较效益，建立优胜劣汰机制，谁规划好，谁项目质量高，谁发展得快，各项要素就向谁集中，确保资源利用最大化。再次，促进“四大园区”由产业集中区向现代中心城镇方向发展。借鉴工业园区以叠石桥家纺市场带动城镇建设的成功经验，改变企业就是小社会的“小而全”格局，通过规划导向和调控制约，督促企业主业与后勤保障分离，集中规划商贸服务、休闲娱乐、物流信息、市民集居区域。充分利用园区规模经济效应和人流、物流聚集效应，从整体功能上完善小城镇的发展，打造一批具有较强辐射能力和服务功能的区域性人居消费中心，并创造条件，向新型区域卫星城方向发展。

2.创建一批特色名镇。挖掘本地自然和人文资源，充分发挥比较优势，打造小城镇的发展特色，建设工业带动型、农业产业化型、专业市场发展型、旅游休闲型等特色小城镇，造就一批在长江口以北有影响力的特色名镇。首先，抓产业打造。结合全市经济片区建设，根据不同的区位特点、产业基础，进一步优化区域产业结构，促进转型升级，加快形成各自的特色产业优势。进一步细化发展规划，细分发展领域，提出中远期产业发展方向和目标。其次，抓集镇品牌打造。海门人文资源较为丰富，沙地与通东文化元素都应该进行深度挖掘。规划集镇建设要与产业、文化及旅游资源开发相结合，逐步做亮“一镇一品”的个性品牌。全市重点建设好“中国历史文化名镇”余东镇、“全国特色景观旅游名镇”常乐镇、中国家纺之都三星镇、通东民俗重镇四甲镇、红木工艺品集散交易中心麒麟镇等一批特色集镇。再次，抓旅游景点打造。加快东灶港蛎蚜山国家海洋公园、江海民俗特色休闲农庄等重点旅游项目建设,注重开发民俗采风、生态农家生活体验等旅游资源。尽快开通“海门多日游”，并纳入周边大中城市观光旅游圈。

3.管理和服务好一般集镇。随着片区经济的推进，按照经济发展集约化要求，一些小集镇的经济功能将淡出，发展规模也会受到客观条件限制，公共管理和公共服务是今后的建设重心。要按照集镇功能的要求，不断强化社区管理水平，提高服务能力，完善配套设施，改善居住条件和生态环境，提高这部分居民的生活质量。

（三）以人为本，强化服务，全面提升集镇功能

以促进经济社会发展和满足人民群众生活需要为出发点和落脚点，整体提升中心镇、小集镇、村镇社区的管理功能和服务水平，增强城镇的吸引力。根据我市实际，集镇功能定位围绕“八个一”目标，即：一个彰显个性的特色品牌、一个产业先进的产业集中区、一个多业态的商业中心、一条美观整洁的景观大道、一个设施完备的休闲广场（公园）、一个现代宜居的居民小区、一个功能完善的文化中心和一个便民惠民的集贸市场。

1.完善市政基础设施。一是公路网络建设。进一步完善“9横12纵”干线路网，尽快实现全市所有中心集镇通四车道以上公路。优化村镇公交运行线路，改善居民出行条件。引导各镇规划镇区路网，远景要求各中心镇最终建成“四横四纵”的街区道路。小集镇也要形成自己的特色街区。二是实施城镇组团式统一污水处理工程，加大污水管网及配套泵站建设的推进力度，力争通过三年时间，实现全市城市集镇污水集中处理，达标排放。三是实施村镇天然气供应进村入户工程，让集镇和农村居民享受到与市区同等标准的基本生活服务。

2.构建现代生活休闲街区。以资源为依托、市场为导向、项目为抓手，在巩固发展传统商贸业的同时，开发满足群众多种需要的现代服务业,用景观大道、市民广场、主题公园、文化中心、购物中心、酒店宾馆、集贸市场、养老设施、高档小区和配套的社区服务集成打造现代市镇特色街区,实施亮化、美化工程,大力促进现代服务业的快速发展,提升集镇人气。

3.实施城镇居民安居工程。一是规划建设现代居民小区。结合集镇规划调整和新农村建设，整合现有土地规划资源，在集镇核心地段连片规划建设高品位、上规模的居民小区，建立完善的物业管理和社区服务，满足中高收入群众改善居住条件的现实需求。二是抓好老镇居民区的改造。我市一些建制镇的老居民区，普遍存在房屋陈旧杂乱和环境脏乱差问题，居民呼声日益强烈。新一轮城镇建设要结合现代居民小区开发，通过“拓、拆、并、迁、补”等多种方式，象抓市区旧城改造一样，分期分批实施老镇区综合改造，让老街道焕发新面貌。三是抓好保障性安居工程。面向流动人口建设小户型商品房、低租房，面向外来务工人员建设职工公寓和打工楼，调用政府资源面向低收入群体建设经济适用房，让不同收入层次的群体在全市大小集镇各有安居之所，降低城镇化门槛，加快人口向镇区集居。

4.履行社会管理和为民服务职能。一是发展乡镇教育卫生事业。多头筹措资金，集中三年时间对乡镇卫生院进行房屋改造和医疗设备更新换代，抓好医疗队伍建设，妥善解决合同制医护人员的报酬问题。基础教育方面,目前城乡资源不均的矛盾比较突出，要加强统筹，均衡教育资源分布，原则上现有中心镇和原建制乡镇政府所在地都要保留一所公办小学和幼儿园。二是推进环境整治和生态改造。抓好生态创建，对老居民区、农贸市场等进行改造，整治“露天市场”和“违章搭建”，消除城镇管理“死角”。三是履行社会管理和法治建设职能。强化政府社会管理职责和属地管理责任，坚持便民原则，乡镇区划调整后，要防止因管理半径太长导致管理弱化的倾向。对被撤并的原建制镇，设立办事处、居委会、警务区等相关机构，推进乡镇社会管理服务中心建设。进一步强化乡镇法治建设，重视社会维稳。

（四）迎难而上，突破瓶颈，有效集聚发展资源

随着城乡一体化的深入推进，以及宏观环境的趋紧和资源要素的制约，城镇建设任务将越来越重，要求越来越高。迎难而上是今后一段时期工作的主基调。新形势、新任务，要求我们的工作必须有新举措。

一要完善政策，进一步扩权强镇。顺应形势变化，对已出台的政策性文件进行梳理，重点探索创新土地使用制度。积极探索“强镇扩权”改革，提高镇级社会管理和公共服务能力。加快推进户籍制度改革，试点“撤村庄建社区”工程，大力推进农村新型社区建设。充分发挥财政的杠杆调节作用，调整优化财政投入重点，加大对小城镇建设、新农村建设的扶持力度，确保财政城镇建设资金适度增长。

二要整合资源，尽力化解用地瓶颈。各级政府以新一轮小城镇开发为契机，攻坚克难，由“等钱开发”转向“借力发展”，由“等地开发”转向“整合挖潜”。推进城镇建设用地与土地规划修编结合，与土地整治规划编制结合，与推进农村集中居住相结合，将万顷良田建设作为其中的重要内容一并考虑，推进资源整合集聚，盘活存量土地，并保证盘活指标有一定比例用于本镇建设开发，不断拓展小城镇建设新空间。结合新一轮小城镇规划调整，抓住乡镇合并契机，对各中心镇、特色镇适当扩大规划区范围，预留发展空间，对合并后的原建制镇所在地各类存量土地进行有效盘活，向重点城镇调剂使用，适当调整土地用途，逐步增加商业、服务业项目土地指标。推进小型、科技企业统一规划进产业集中区，注重土地利用率，制止“圈地”行为，腾出发展空间，满足中心集镇规划建设需要。

三要多元投入，多渠道筹措建设资金。一是树立“经营城镇”的现代理念。各中心镇组建成立集镇开发投资公司，搭建镇级投融资平台，负责小城镇项目融资、前期工作、工程建设和贷款偿还。二是吸收社会资金参与小城镇建设。按照“谁投资，谁受益”的原则，撬动民间资本参与小城镇基础设施的投资、建设和经营，多渠道投资小城镇教育、文化、卫生等公用事业，逐步走上主要依靠社会资金建设小城镇的轨道。三是建立土地资源增值收益共享机制。集镇土地的收益部分主体上返还本镇，从而使镇投资公司的资金能收支平衡。建立小城镇开发“收购、整理、储备、出让”的土地机制，通过公开招标、拍卖、挂牌交易出让，实现土地资本化和建设资源的良性循环。四是加强金融产品创新。加快村镇银行、农民资金互助社的组建和运行。完善贷款担保机制，切实增强金融服务能力。五是推广中南公司与常乐镇结对共建模式。启动镇企“携手共建”行动，在政策上鼓励企业共同参与全市小城镇、村镇建设。积极探索连片总包、BT投资等城镇开发模式，并通过政策调节，共享城镇建设收益。