我市目前有60周岁以上老年人23.46万人，占全市总人口的23.5%，比全国老年人口比例高出10.24个百分点，也高出全省6个百分点。随着老龄化社会的加速到来，加快社会养老服务体系建设成为社会管理创新的一个紧迫课题。为此，最近我们到有关乡镇（园区）及周边地区进行了专题调研，并经市政协十三届一次常委会议协商讨论，形成如下报告。

一、我市社会养老服务体系建设的主要成绩

1、大力实施普惠养老保障制度。近年来，我市加大投入力度，扩大养老保险、医疗保险覆盖面，把发放老年农民养老补贴、推广新型农村合作医疗作为老有所养、老有所医的重中之重加以落实，农民养老金发放基本全覆盖，新农合参保面达99%以上。农村“五保”老人供养率100%。对60岁以上老人发放每人每月60元基础养老金；每年发放总额达1.2亿元。对80岁以上老人发放尊老金，“十一五”期间发放额达1100万元。

2、制定推动养老事业发展政策。先后出台了《关于加快社会福利社会化的实施意见》等一系列文件，明确了全市社会养老服务体系建设的指导思想和主要任务，养老事业经费纳入了市、乡镇（园区）两级财政预算。在财政支出矛盾突出的大环境下，对养老机构建设进行了一定的财政补贴,乡镇敬老院新增床位每张补贴4000元，社会资金兴办养老机构每张床位补贴1500元，“十一五”期间补贴总额达520万元。

3、加快养老机构建设。目前全市拥有养老床位3942张，入住老人占60岁以上老年人总数的1.68%。其中以“三无”、“五保”人员为对象的市、乡镇（园区）敬老院22家，床位2328张；吸引社会资金兴办社会养老机构19家，床位1614张。

4、启动社区居家养老服务中心建设工程。2010年起，在市、乡镇（园区）、街道（村）分别建立三级居家养老服务中心（站）280家，为居家老人提供生活照料等服务。对高龄老人、特殊群体老人（共2768名）发放居家养老服务补助，每年总额约250万元。

5、广泛开展尊老助老活动。持续开展“敬老助老从我做起”、“敬老月”等主题活动。组织各界力量开展志愿者活动，为老年人献爱心。出台了老年人乘坐城市公交车、定期免费体检、司法援助等优待办法。

二、面临的主要困难和问题

1、养老投入面临瓶颈。近年来，市政府在财力紧张的条件下，千方百计筹措资金用于社会养老服务体系建设，但与快速进入老年社会的现实要求仍不相适应，财政养老资金增长相对缓慢。民间资金投资社会养老机构制约因素多，特别是土地指标落实困难，相关扶持政策难以兑现。

2、养老机构不能满足养老需要。一是总量不足。按上级有关规定，养老床位数要达到老人总数的3%，我市需8000张左右，目前还不足4000张。二是布局不合理。民办托老机构大多利用闲置用房等简单改建，有的就近租用小区住宅，未考虑整体布局。三是规模偏小，设施陈旧。乡镇敬老院仅海门镇超过200张床位，其它均在50张左右，有的还是上世纪八九十年代建造的平房。四是功能简单。绝大多数养老机构只有基本的生活护理，缺乏配套服务。五是管理缺失。安全隐患较严重，养老工作缺乏应对意外的保障手段。

3、居家养老配套服务不到位。除三厂养老院等少数单位提供社区服务外，面上的社区因为缺乏场地和设施，送餐、家庭维修、日间照料等很多服务尚未启动，享受政府补贴的失能老人只能依靠邻居或村干部提供一些简单的生活照料，缺乏长效机制。

4、社会养老服务人员待遇低，队伍不稳定。一是总体素质不高。现有养老服务人员中“50、60”妇女占85%，基本没有受过专业培训。二是社区低偿或志愿服务人员少。现有志愿服务多为特殊节日的临时性活动，缺乏长期运行的机制保证。三是后继乏人。全市105名乡镇敬老院工作人员，尚无统一的工资、经费保障渠道。敬老院工作人员月平均工资才900元，部分乡镇敬老院工作人员未能享受职工养老保险、医疗保险等待遇。一些社会养老机构护理人员需要24小时陪同护理，没有节假日，每月报酬也只有一千多元。由于报酬偏低，养老服务队伍很不稳定，年轻人不愿到养老机构工作。

三、推进全市社会养老服务体系建设的建议

（一）深化认识，把握社会养老服务事业发展机遇

1、树立责任感。推进社会养老事业，是基本现代化建设目标中的一个重要组成部分。构建完整的社会养老服务体系，为广大老年人提供多层次的保障和服务，让老年生活安心、舒心，是社会文明进步的重要体现，也是各级政府义不容辞的责任。

2、增强紧迫意识。从整体上看，我市人口老龄化提前到来，我们在思想上、财力上还没有足够的准备。一方面，随着人口老龄化、高龄化的加剧，空巢、独居、半失能、失能老年人的数量将持续增长，需要解决的问题越来越多；另一方面，家庭结构发生变化，传统家庭养老格局面临解体，子女照料老年人显得力不从心，这一社会问题迫切需要通过发展社会养老服务予以解决，这是一项早做早主动的重大“民生工程”。

3、把握发展机遇。面对占人口总数近四分之一群体的养老服务，不只是一项政府拿资金、出政策进行扶持的公益事业，也是一个经济效益显著的新兴服务产业，是扩大消费、促进就业的重要途径。我们在尽好公益责任的同时，要抓住机遇，加快开发“银发经济”这一朝阳产业。

4、理清发展思路。全市养老服务体系建设，应围绕“老有所养、老有所管、老有所乐、老有所为”的基本要求，大力发展与基本现代化目标和海门经济社会发展水平相适应，与老年人实际需求相适应，与现代服务业发展相协调的养老服务事业，做到科学规划、梯度推进、全面覆盖。根据国务院《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》要求，结合我市实际，加快制定《海门市社会养老服务体系建设“十二五”规划》，在全市构建“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系。该体系的基本格局应为“90、7、3”，即90%的老人家庭自我照顾、7%社区居家养老、3%机构养老，并力争向“90、6、4”结构靠拢。

（二）全面规划，加快养老机构建设步伐

1、确定发展目标。建设基本现代化指标中，要求养老机构床位数达到老年人口的3%，海门经济社会发展水平名列全省前茅，在养老设施建设上应适当超前，“十二五”期末养老床位占老年人口的比例力争达到4%，即床位总数要确保8000张，力争达到10000张（其中护理床位占30%以上）。全市按此规划，分解年度目标，确保每年新增养老床位1000-1200张。

2、抓好规划布局。按照“主城区、中心集镇、农村社区”三级体系，分层规划建设养老机构。一是在市区建设一家中心示范养老院，综合开发生活照料、休闲娱乐、医疗护理、心理慰藉等养老服务功能，目标床位600-800张，其中护理床位250-300张以上；二是选择人口比较密集的中心集镇，按市统一规划和标准建设一批功能齐全的区域中心养老院，单体床位不少于300张。三是对现有乡镇敬老院进行改造，使其逐步向区域养老服务中心转型。督促开发区、工业园区及正余、麒麟、货隆、德胜镇等基础较差的乡镇（园区）敬老院，尽快提出改造方案，力争两年内全部改造到位。

3、合理配置资源。探索“公办、民营相结合，公益性、营利性相结合”的“双轨制”养老机构模式，注重养老事业的公益性，兼顾不同收入层次家庭的养老需要，合理配置和调控养老机构资源。一是保障“五保”、“三无”老人，所需床位占比20%；优先考虑普通工薪阶层老人的基本养老需要，确保这部分床位占比不低于50%；三是满足经济收入较高家庭的个性化、安享型养老需要，所占比例控制在30%左右。按照不同消费对象和不同的服务等级，制定合理的入住和收费标准。对经营性养老机构实行星级评定，允许其适当提高收费标准，并有一定盈利。为发挥示范、导向作用，建立通过招商、政策扶持等手段，近期在市区规划建造一家功能配套完善的示范养老机构。

4、制定发展标准。乡镇敬老院，单体规模在100张左右床位；中心养老院，单体规模在300张床位以上。每个养老机构远期床位数量都不少于300张，每个床位平摊建筑面积不小于25㎡。逐步改善养老服务设施和环境，确保老年人入住条件和享受的社区服务不低于社会居民的平均水平。

（三）搭建平台，探索多样化社区养老服务模式

1、完善社区养老服务组织。全面落实《海门市社区居家养老服务中心（站）建设实施意见》精神，完善养老服务组织，各乡镇(园区)至少建成一个面向辖区老年人并有效运行的社区养老服务中心；城区和中心集镇各街道（办事处）建立社区居家养老服务中心和一定数量的服务站；镇村依托敬老院、卫生院、村公共服务中心等场所建立养老服务站（关爱之家）。

2、落实社区养老服务场地和人员。一是新建居住小区必配套建设社区服务中心（站），市相关管理部门在规划、验收等环节严格把关；二是城镇老小区通过购买、承租、盘活等形式，征用部分一、二楼房屋资源，用于养老服务中心改造，设立老年图书室、健身房、活动室等娱乐场地和老年食堂、浴室、卫生室等服务性项目；三是综合利用村公共服务中心、卫生室等资源，并结合“万顷良田”工程，征用改造闲置民房作为农村社区服务设施。四是搭建社区服务人员招募平台。重点从就业困难的“4050”等人员中筛选有爱心、愿意为老年人服务的人员，推荐到社区服务岗位就业。同时通过公开竞聘、定向培养，结合利用现有街道社区管理力量等方式，配备一支年轻优秀的专业队伍，充实到社区养老服务管理岗位。

3、探索社区养老服务模式。按照互惠互利的原则，通过建立服务招标、市场准入、项目管理等制度，以购买服务、合同外包、委托等多种形式，吸引社会中介组织、家政服务、物业公司等营运机构参与居家养老服务项目经营。制订《社区养老服务规范》，为社区老人提供不同形式的社区服务。一是“菜单式”上门服务。主要为社区居家老年人提供家政便民、物业维修、医疗服务、法律维权、人文关怀等五大类服务，让老年人不出家门便获得专业的助老服务。二是“日间照料式”托老服务。借鉴上海嘉定经验，在城区和中心集镇逐步建立日间照料服务中心，为家住附近、行走方便的老年人提供健身、休闲、文化娱乐、订餐、送餐等服务。三是“老年公寓式”居家服务。适应老年人不愿远离子女和居住地的心理定势，兼顾子女“方便照应，放心出行”的要求，推广“龙馨新家园”社区养老新模式，在新建小区内，划出专门区域建设老年公寓，优惠出租给购买小区住宅的业主，由经营主体为租住老人提供规范的助老服务。四是“农户联保式”互助服务。在农村按照先行试点、逐步推开的方式，建立农村“老年关爱之家”，利用富余劳动力等人力资源，为高龄、失能老人等重点对象提供服务。

（四）整合资源，构建居家养老服务网络

1、突出居家养老模式的主体地位。在我国“未富先老”的背景下，我们的社会养老服务水平及家庭承受能力与现实需求不相适应，甚至有点措手不及。立足于国情、市情，养老体系建设应是一个渐进过程，目前绝大部分老年人还没有能力进入机构养老，社会养老模式仍以家庭自我照顾为主，即90%以上的老年人实行自我照料或依靠子女赡养。面向最广泛的家庭居住老人的养老服务，是社会养老服务体系建设的基础。

2、满足家庭居住老人多层次的服务需要。家居老人与社区服务及机构养老对象在服务需求上有其不同的特点，他们相对年轻，生活自理能力也强，有的还能与家庭成员互相照顾，这一群体除了需要生活服务外，在精神生活方面也有较高的要求。为此，应重点为他们提供以下几方面的服务：一是物业、家政、餐饮、中介等方面的生活服务；二是诊疗康复、健身锻炼、健康检查等方面的健康医疗服务；三是休闲娱乐、学习社交等“文化养老”服务；四是鼓励企业和社会组织返聘身体条件允许的老年人才，满足老年人“老有所为”需要的配套服务。

3、构建多层次居家养老服务平台。一是整合政府资源。加快建设老年大学、老年活动中心、老年康复中心等重点老年服务设施，拓展功能，提高辐射面，让更多的老年人从中受益。整合民政、人社、卫生、教育、体育、文广等公共服务资源，对社区老年人开放。二是鼓励社会力量参与为老服务。学校、医院、企事业单位等通过结对共建、志愿行动等多种形式，提供资金、场地、设施等作为老年人活动阵地，并定期开展法律援助、知识讲座、健康体检、心理辅导等活动。三是发挥各类养老机构、社区养老服务资源的作用，拓宽服务范围，为更多在家庭居住的老人提供专业服务。四是发挥老科技协会、老年体协等老年性社会团体作用，给予一定经费支持，通过他们组织开展科技、文娱、体育、健身等活动，实现老年人自我教育、自我管理、自我服务。

4、完善居家养老服务网络。一是建立老年人基本台账。以社区为单元，对全市60岁以上的老人进行全面调查摸底，建立基本台账。二是建立养老服务信息平台。依托“12345”市民服务电话，建立家庭呼叫服务网络；对空巢、独居等特殊困难老人开发“一键通”呼叫系统。三是建立“三定”制度。即“定人联系”，社区服务人员对服务区内的居家服务对象实行包干联系；“定期联络”，建立巡查制度，定期进行走访或电话联络，及时掌握老人需求，并与其子女保持沟通；“定向服务”，区分不同服务项目，确定服务单位，实行严格监管，确保服务质量。

（五）多措并举，健全社会养老服务保障手段

1、加大财政扶持。统筹安排财政养老事业经费，并保持适度增长，同时积极向上争取专项资金，重点支持重大养老设施建设。提高对民办养老服务机构的补助标准，建议每个床位补贴2500-3000元；对经认定的社会养老机构按实际入住床位给予每月60元左右的营运补贴。对高龄、困难老人继续实行社区服务补贴制度。

2、拓展多元投资渠道。按照“政府引领，社会资金参与，多层次、多类型布局”的总体思路，制定切实有效的扶持政策，鼓励各种社会力量投资养老机构和参与养老服务。对市中心示范养老院、老年康复中心等重点工程，通过项目招商等多种形式，大力吸引社会资金参与建设，引导社会资金逐步成为我市社会养老设施建设的主体力量。引进品牌信誉好、规模大的社会养老服务组织，逐步建立起连锁经营、统一管理、规范服务的社会化养老服务业态。

3、突破土地“瓶颈”。城乡建设总体规划应充分考虑养老服务业发展需要，预留和保证养老服务设施建设用地。根据整体规划，每年划出一部分土地指标用于养老设施建设。采取整合、置换或转变用途等方式盘活存量资产，空置校舍、机关原办公场所等设施优先用于养老设施建设和改造。公益性养老机构采用划拨方式供地；按规定应当采用有偿方式供地的，地价适当优惠。

4、实行税费优惠。按上级规定，对养老机构和服务设施建设方面的相关税收实行减免优惠。养老服务机构所用水、电、气与居民同价，污水处置费、生活垃圾处置费按民用标准收取，网络、有线电视安装及各类年检收费实行半价优惠。

5、完善配套机制。一是医疗服务。新建的养老机构选址时力求靠近医疗机构，鼓励在养老机构内配套设置医疗机构，经审查合格后，纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新农合定点范围。二是融资支持。鼓励金融机构对符合条件的养老服务企业和项目实行信贷支持，研究制定相关担保和贴息政策。三是就业导向。引导和鼓励各类人员包括高校毕业生到养老服务领域就业、创业，改善养老服务人员文化结构。对各类养老服务机构招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险的，按规定给予社会保险补贴。

（六）加强管理，完善社会养老服务运行机制

1、强化组织领导和激励机制。一是成立由政府领导挂帅，民政等部门参与的领导组，建立联席会议制度，各部门“一把手”负总责。重点养老设施建设项目列入政府“实事工程”。二是建立考核评价机制，将社会养老服务体系建设列入全市综合考核体系。三是树立全局意识，加强工作配合。发挥民政部门的协调作用，设置社会养老管理职能科室。四是动员各方力量，共同参与社会养老服务事业。结合“三解三促”开展机关干部结对帮扶活动；开展‘献爱心”、“助残”等慈善募捐活动，市慈善基金和福利彩票收益中确保有一定比例用于社会养老事业；完善志愿服务活动，建立志愿服务激励机制。

2、提高社会保障水平。一是拓展养老保险缴纳范围。进一步提高非公有制经济组织从业人员、失地农民等群体的参保率，逐步提高保障标准。做好退休人员养老金调整工作，完善新农保缴费激励机制。二是逐步实现医疗保险均等化。提高城镇居民医疗保险筹资标准，试行60周岁以上的居民住院时可享受企业职工医疗保险。尝试将农村“五保”老人纳入城镇居民医疗保险。三是扩大商业保险。推广老年人意外伤害保险，探索建立老年人长期护理保险。四是进一步完善“三无”、“五保”老人供养标准自然增长机制。五是提高社会福利标准。坚持向80岁以上老人发放“尊老金”，并逐步提高发放标准。

3、培育专业化服务队伍。大力加强养老职业技能培训，采取政府包干或减免收费等方式，鼓励和支持养老服务、家政服务、病患陪护服务等相关从业人员参与职业技能培训，不断优化养老服务人员队伍结构，实行职业等级评定与工资报酬相挂钩。加强养老服务从业人员培训基地建设，鼓励职业教育培训机构设立养老服务相关专业，为养老服务机构培育合格的管理人员和从业人员。

4、建立规范化监管制度。完善各类养老服务机构管理办法，明确服务规范和流程，做到服务功能标准化。完善服务人员岗位职责，严格实行持证上岗。开展等级养老机构评估认定工作，鼓励养老机构达标升级，实行差别化补贴，推动养老机构做大做强。有关部门应加强指导和监管，对现有30多家无证托老机构进行调查摸底，提出整改意见，促进其向规范化方向发展。

5、促进广泛的社会认同。一是开展“放心养老院”、“文明家庭”、“助老热心人士”、“好儿媳”、“好邻里”等评选活动，树立先进典型，弘扬敬老爱老的社会风尚。二是宣传养老政策，宣传社会养老服务典型，彰显市中心养老院的示范作用，增进市民对社会养老事业的认同。三是加大《老年人权益保障法》执法检查和监督力度，维护老年人合法权益。四是培育养老服务消费群体，引导老年人转变观念，接受多样化现代养老服务，顺应新形势，享受新生活。