□市政协课题组

    道路交通，作为城市的基本骨架，既直接影响着城市功能布局和空间发展，又与市民日常生活息息相关，是城市建设和管理工作中的重点内容之一。近年来，随着经济社会的持续发展，全市“一中心五片区”发展格局加快形成，中心城区发展框架不断拉开。特别是一大批重大交通基础设施工程的布局和实施，为完善城市配套、优化城市结构，实现城市发展提速奠定了必要的基础。但我们也应看到，相对于快速推进的城市建设，我市交通体系建设仍存在着滞后性。一方面，城市建设中道路交通等基础设施承载能力不足这个难点还未破解，加上“汽车时代”带来的拥堵问题，市域内部尤其是中心城区还通畅不起来；另一方面，向南（与上海）直接联通这个“痛点”尚未消除，还没有在长三角综合立体交通格局中觅得一席之地，城市与外部联结还不够紧密。这些因素都有可能影响到城市未来的建设和发展。

    发达国家和地区的发展轨迹表明，如果没有畅通发达的交通体系，就没有经济的快速发展，就无法推动城市的快速扩张，也更谈不上现代化建设。对我市而言，加快构筑内畅外联的交通体系，尽快打通城市运行的“血管”和“神经”，是当前我市补齐城市发展短板、改善城市发展环境、增强城市发展动力、提升城市建管水平的当务之急。近期，市政协围绕“城市快速通道（本文所指快速通道主要包括城市对外快速通道和城市内部快速路两个方面）和交通枢纽规划建设”进行了专题调研，先后听取市住建、交通、公安等有关方面的意见建议，外出学习上海市松江区、南京市六合区等地工作经验，现将有关情况报告如下：

    一、主要问题

    （一）城市交通规划方面

城市规划是城市发展的蓝图，也是进行城市建设的依据、开展城市管理的基础。目前，我市城市交通规划在编制和执行过程中，还存在着以下三个问题。

    1.规划的前瞻性不够。由于缺少超前谋划，快速通道和交通枢纽建设过程中，存在建设空间预留不足、重复建设和浪费等一系列问题。如：江海路与S336绕城连接线规划设计不够合理，标准过低，严重制约了车辆的快速通行。海门航站楼选址远离人口密集区，给市民出行带来诸多不便，也影响了航站楼的良性运营。城区停车场所规划建设严重不足，南部新城区人民法院、江海文化公园、新人民医院、实验小学南校区等地块正在形成或即将形成新的“堵点”。

    2.执行规划刚性不足。根据现有规划，北沿江城际铁路在海门境内沿叠港路、北京路走向。把北京路作为一条重要通道，可以辐射新老城区，可以说是一条最佳的路径。但事实上北京路两侧空间已经被各种公建项目和居民小区挤占，相关线路必须改道上海路。长江路原本是作为城市快速道路规划的，可是现在道路两侧商业网点、居民小区密布，公共利益让位于商业利益，拥堵现象越来越严重。

    3.对上衔接有待加强。我市交通规划与上位规划，特别是与南通、上海的交通规划缺少衔接。如《海门市城市总体规划（2013-2030）》规划了两条过境高速铁路（沿海高速铁路与北沿江城际铁路），而在南通铁路中长期规划中，上述两条铁路交汇于南通西站，从南通西站引出向东的高速铁路只有北沿江城际铁路一条。

    （二）重大交通设施方面

    交通是城市发展的关键所在。从先进地区的实践来看，一个城市能否实现跨越式发展，关键是能否在重大交通设施建设上取得突破。目前，我市重大交通设施建设还面临着以下几个问题。

    1.沪崇苏过江通道选址变数较大。目前，从上海出发乘坐高铁，1.5个小时可以到达300公里外的南京，但却到不了60公里内的海门，海门到上海的出行时间普遍超过2个小时。近二三十年来，市委、市政府及有关部门做了大量工作，但是一次次机会错失，令人扼腕痛惜。第一次是崇海、崇启大桥之争。第二次是沪通铁路之争。现在是北沿江城际铁路的过江通道之争，这是摆在我们面前的第三次重大机遇。综合上海、南通、海门三地规划，目前南通市域北沿江铁路跨江通道主要有三个方案：A苏通大桥方案，在近苏通大桥下游处跨江，北岸接南通、海门交界处，南岸接太仓。通道两岸都属于江苏，属于省内跨江对接。B崇海通道方案，北岸接海门中心城区，南岸接上海崇明、宝山后，直通上海南北高架中轴线。这条通道以最短路径直接打开上海宝山-崇明-南通地区的北向辐射通道。C崇启大桥方案，在近崇启大桥上游过江，北岸接启东中心城区，南岸接上海崇明、宝山。这条通道覆盖了区域末端城市启东。跨江铁路双通道是海门最理想的格局，深入海门城区的直达城际铁，是海门真正融入上海大都市的必要支撑。上海总规（2015-2040）纲要中，北沿江城际铁路只预留了苏通大桥和崇海通道两个方案，没有崇启大桥方案，总体情况对海门比较有利。但是，情况正在发生微妙变化。2015年5月，铁路总公司直属的中国铁路经济规划研究院编制的北沿江铁路（上海-南通段）规划研究（已通过评审），建议线路走向经过南通-通州-兴东机场-海门-启东-崇明-宝山，并推荐两个跨江方案，一是崇海通道方案，二是崇启大桥方案。今年5月9日，国家发改委、国家铁路局以及上海市、江苏省、南通市、启东市相关部门的领导和专家参加了在启东举行的沪崇启铁路规划方案研讨会。启东方面在大造声势、积极争夺话语权的同时，在规划图上又新增了一条崇启东部通道。针对这种情况，我们必须引起足够重视，如果运作层面不高，处置方法不当，我们有可能第三次错失历史性、战略性的机会。

    2.对外快速通道建设相对滞后。在国家层面大力推进交通设施建设，各地交通面貌发生巨变的大环境下，我市对外快速通道建设相对滞后，与周边地区相比差距非常明显。枢纽海安，物流天下，海安一直是南通地区重要的客货运枢纽城市。崇启大桥开通以后，启东的交通瓶颈得到极大缓解。通州兴东机场已经成为国家一类航空开放口岸，最近几年通州高架道路建设更是突飞猛进。今年5月，宁启铁路南京至南通段动车开行，南通、海安、如皋、如东等地正式迈进“动车时代”。即将开通的沪通铁路将把南通、海安、如皋等地进一步带入“高铁时代”。反观我市，仍然停留在“公路时代”，过境高速公路目前也只有宁启高速一条，市民远行常常需要绕道上海虹桥、浦东机场，苏州高铁站，南通高铁站等区域交通枢纽，整体区位优势相对减弱，甚至呈边缘化趋势。

    3.城区快速路建设进展缓慢。城市快速路建设形式主要包括高架、隧道及主辅路三种形式。按照快速路建设技术标准，道路两侧应限制开发，限制出入，保证车流快速通行。在《海门市城市综合交通规划（2015-2030年）》中，规划有北环路、富江路、叠港路、上海路、嫩江路等5条快速路，总规划里程54.4公里，目前已建成34.3公里，占规划里程63%，对照基本技术指标，已建成道路除设计车速达到60-80km/h外，其它指标均不能满足快速要求，我市真正意义上的城市快速路一条都没有，与苏南昆山等县（市、区）相比差距非常明显。究其原因：一是主道建成后，辅道没有匹配到位。二是沿线交叉口、开口太多。三是受投资制约，建设形式单一，没有高架和隧道形式。另外，规划中的5条快速路几乎全部位于城区边缘，而拥堵最严重、最急需的中心城区未规划一条快速道路。一旦北部火车站建成启用，本已十分拥挤的几条南北向道路将雪上加霜。未来几年，如何解决城区道路快速通行能力不足的问题将成为我市城市建设和管理中的一大难题。

    4.航站楼功能没有得到充分发挥。海门航站楼坐落于开发区证大国际城大拇指广场，去年8月份正式运营，为謇公湖科教城及周边居民、滨江工贸区工作人员往返上海提供了极大便利，但是总体运营情况差强人意。截止2016年5月底，在运营至今的10个月里，发出班车632次，运载乘客2276人，平均每天发出2.1班次，平均每天7.6人。航站楼前期投入建设安装费用约600万元，运营以来各项支出约200万元，而票务收入仅9.1万元。造成这种状况的原因主要有：一是地理位置偏僻。远离中心城区，广大市民换乘不便。二是班车路线不能满足市场需求。既不能满足市民从虹桥机场返回海门航站楼的需求，也不能满足市民从海门航站楼去往浦东机场的需求。三是海门航站楼没有海门至上海路线的运营许可，只能以旅游包车形式与南通汽运集团合作。四是班车车型偏大。由于南通汽运集团为航站楼配备的是47客的大型巴士，而目前航站楼班车单次最多载客人数为22人，单次超过10人的班次很少。

    二、对策建议

    从城市发展的历史和经验来看，交通是城市发展的重要动力，它影响着产业的布局、人口的迁移，决定着生产要素的流动、城镇体系的发展。从我市来看，以“城市快速通道和交通枢纽规划建设”为突破口，构建一个畅通便捷、互通互联、舒适安全、经济绿色的现代综合交通体系，至少有这样三个方面作用：一是有利于完善城市功能，优化交通环境，满足市民日益增长的出行需求，进一步彰显城市建设以人为本的核心要义；二是有利于缩短城乡之间的时空距离，推动城乡资源融合共享，进一步加快全市城镇化和城乡一体化进程；三是有利于持续改善我市的区位条件，加快与上海及苏南等发达地区形成“同城效应”，优化城市发展环境，增强对外吸聚能力，进一步提升我市的区域竞争力。

为此，提出如下建议。

    （一）科学编制，提高城市交通规划的可行性

    应在已经编制完成城市综合交通规划的基础上，按照“交通引导、公交优先、慢行友好、设施调控”的理念，尽快启动城市快速路系统规划、城市停车设施规划、城市快速公交系统规划、交通枢纽规划、慢行交通系统规划以及城市交通安全管理规划等专项规划的编制工作，努力实现四个方面目标：一是畅达，即对内进一步理顺道路交通网络体系，对外进一步加强与长三角城市的通联，特别是要加快构建与上海的快速化、公交化、通勤化的交通网络体系，充分发挥好环沪地区重要节点城市的作用。二是集约，即大力实施公交优先发展战略，加快建立功能完善、结构合理、方式多样的城市道路网络和出行体系。三是高效，即城市居民出行便捷，换乘高效，交通事故显著减少。四是环保，即建立有利于城市环境可持续发展的交通方式结构。同时，应将交通影响评价作为城市开发建设、重大项目方案设计和实施的前置条件，在城市规划、建设和管理中给予制度化保障。

    （二）高度重视，力争在崇海通道建设上有所突破

    据统计，2015年，南通汽运集团海门分公司客运总量164.9万人，其中上海、苏南方向147.71万人，占总数89.6%。海门市民出行，首选上海、苏南方向。深度接轨上海是海门实现跨越式发展的必然选择，而接轨上海，首当其冲的就是交通的全面接轨。在关系海门的所有对外快速通道中，崇海通道具有其它任何一条通道无可比拟的重要地位。崇海通道的建设，将帮助我们融入东自上海、西到成都的新沪汉蓉北沿江高铁大通道和沿海高铁大通道，一举终结海门边缘区位历史，从根本上改善我市对外交通基础设施条件，推动我市靠江靠海靠上海的优势全面充分释放。为早日实现这个海门百万人民梦寐以求的梦想，在思想认识上，应充分认识崇海通道建设工作的重要性、紧迫性和艰巨性，把崇海通道筹建工作作为我市第一民生实事工程，真正摆上重要位置，列入重要议事日程。在组织保障上，应抽调精兵强将，特别是有丰富工作经验的老同志、熟悉交通工作或者拥有广泛人脉资源的机关干部，在原崇海大桥指挥部的基础上，尽快组建由市委或市政府“一把手”领导挂帅的崇海通道建设指挥部，明确专门领导、专门班子负责，集聚各方资源，扎实工作，据理力争，切实推进崇海通道的筹建工作。在工作目标上，应确保一条、力争两条以上过江通道选址海门，努力把崇海通道打造成一条集城际高铁、高速公路、轻轨、地铁等多种交通方式为一体的综合性大通道。在工作方式上，应切实加强与国家铁路总局，上海、江苏、南通等有关部门和规划研究机构，特别是同上海建交委的经常性沟通联系和感情交流，确保第一时间掌握信息，赢得工作主动权。务必提前介入，主动对接上海交通规划，认真做好崇海通道课题调研、规划对接、实施推进、建设空间预留等方面工作，尽快正式向国家发改委申报立项。另外，在上海、崇明建设轻轨19号线之时，争取同步建设海门至崇明的轻轨连接线，努力实现海门与上海城际轨道交通的无缝对接。在宣传舆论上，建议综合利用新旧各种媒体，进一步加大对外宣传力度，可以考虑组织比启东层面更高、影响更大的单位、领导和专家召开相关规划论证会，为崇海通道建设积极造势。如果北沿江城际铁路过江通道最终选址启东，我们也应提前做好应对方案，最大限度争取海门利益。

    （三）化解瓶颈，着力推进城市快速路规划建设

    1.尽快启动城市快速路专项规划。按照规划先行的思路，当前应以方便群众出行为出发点和落脚点，尽快编制和细化城市快速路专项规划，合理确定工作目标、建设方案和建设时序，保障建设工程的有序推进。针对城区道路快速通行能力不足、交通拥堵日趋严重的现状，建议尽快完成《老城区综合交通规划提升研究》和《解放路区块城市更新》两个专项规划的编制工作。规划必须具有前瞻性、严肃性和科学性，既要坚持适度超前，又要兼顾当前现状，科学预测交通流量，合理分配路权，为后续发展留足空间，尽量避免二次拆迁。规划过程中，应严格实施顶层设计，综合考虑城市发展战略、交通规划、城建规划、产业规划、土地利用规划等方面情况，广泛听取人大代表、政协委员等社会各界人士的意见。规划一旦形成，必须严格执行，特别是规划中的城市中轴线、城市交通骨干网络等不得随意变更。

    2.加快城市快速路改造和建设。加快打造一个以高架和主辅路形式为主，通道加环线、上穿下跨的立体快速路网络系统，从根本上提升快速进出城能力和新老城区间通行能力。城市快速路建设方面，建议根据《海门市城市建设发展第十三个五年规划》要求，加快实施市区出城10分钟，市区与园区间、园区与园区间通勤30分钟的“1030”交通工程建设，力争通过五年努力，在北环路、上海路、叠港路、富江路、嫩江路等5条已规划快速路的改造建设方面取得明显成效。上海路快速化改造过程中，张謇大道向东，沿江公路同S336共线段，如果条件许可，建议不要共线，另行建设新路。S336绕城应尽快延伸到汤正公路和包临公路。同时，建议加快实施常久线、王川线等骨干道路的等级提升工程。

中心城区的快速路建设是当务之急，在做好城市外围快速路规划建设的同时，应高度重视中心城区主要道路的功能定位和改造工程，并视交通流量需要，科学安排建设时序，逐段实施快速化改造，有效提高城区道路快速通行能力，缓解城区拥堵状况。具体建议：第一，把江海路定位为城市快速路并尽快实施快速化改造工程。江海路主城区段（丝绸路-人民路）可采取局部下穿或全线下穿的形式提升道路通行能力。江海路北段（丝绸路-宁启高速）可以主辅路形式按照城市快速路标准改造建设，同时一并解决江海路与S336绕城的接线问题。为顺利实施江海路快速化改造工程，建议市交通、航道部门加强与上级有关部门的协调沟通，将圩角河自海门河至宁启铁路段调整为等外级控制管理，以利于我市北城区基础设施规划建设和项目开发建设。第二，把长江路打造成一条兼顾商业和通行功能、以商业功能为主的城市主干道路。秀山路至北京路段应尽快拓宽改造为双向六车道。有条件的地方尽量修建辅道，或者采用交叉口下穿等形式，减少道路出入口和红绿灯，提高道路通行能力。第三，实施张謇大道北延工程（北延至S336绕城），努力把张謇大道打造成一条兼顾商业和通行功能且富有海门城市特色的城市景观大道。该工程如暂时不具备实施条件，应提前做好规划和建设空间的预留工作。另外，建议加快实施南海路、北京路、瑞江路等道路的快速化改造工程和珠江路、师山路等道路的北延（至S336绕城）工程，并加快公共停车设施建设步伐，切实提高中心城区道路通行能力。

另外，随着国家宏观政策的调整，项目报批手续日益规范严格，用地指标紧缺，一批规划内的交通重点工程项目因此进展缓慢。目前，道路建设面临的最大困难不是资金和技术问题，而是土地问题。建议市政府牵头国土等相关部门，加快落实用地指标，推动项目早日实施见效。

    （四）准确定位，最大程度发挥重点交通枢纽作用

    目前，我市交通出行方式以公路运输为主，海门汽车站是全市最重要的公路交通枢纽。根据现有规划，未来几年我市将重点打造三个铁路枢纽：一是为宁启普通铁路配套的海门北站。几大枢纽中，该枢纽率先启动建设并投入使用。二是为北沿江城际铁路配套的海门南站。三是为沿海高速铁路配套的海门西站。综合各方面情况，我们认为未来海门应着力打造多枢纽分工协作、功能互补、南北呼应、无缝换乘的综合交通枢纽体系。

    1.海门北站设计方案应优化完善。由于崇海过江通道尚未最终敲定方案，规划中的三个铁路交通枢纽中，海门南站和西站的建设还存在许多变数，当前主要做好建设空间的预留工作。未来海门北站将是一个集火车站、长途车站、公交停车场、社会车辆停车场、公交、出租车、社会车辆等上下客区多位一体、无缝换乘的现代化交通枢纽站，条件成熟时还将把航站楼、游客换乘中心、商业开发等纳入其中。但是这样一种构想能不能成为现实，目前尚存在一些不确定因素。我们建议：第一，科学预测交通流量，综合考虑城市发展战略、产业布局、各种配套设施建设等问题，一次规划，分步实施，预留足够空间，以后逐步建设到位。第二，在进行充分技术论证的前提下，对海门北站目前选址适当西移，尽量向江海路及G40高速道口靠拢，以缓解今后长江路的交通压力。第三，充分考虑各种车辆的停放问题，客货运进出口分开设置，减少安全隐患，防止出现新的“堵点”。第四，建设过程中，注意彰显海门的城市特色和文化底蕴。

    另外，公路运输在未来相当长的一段时间内仍将是我市市民出行的主要方式，海门汽车站的枢纽地位在短时间内不会改变。如果撤销现有汽车站，大量去往上海、苏南方向的城区乘客将反方向乘车，其结果必然是浪费时间，浪费能源，污染环境，并加剧城区多条相关道路的拥堵。所以，我们认为，现有海门汽车站在一定时间内应予以保留。若干年后，伴随着公路长途客运市场的萎缩，长途客流量明显减少以后，海门汽车站可以作为城市公交枢纽站继续发挥作用。

    2.海门航站楼功能应优化完善。现有航站楼是否搬迁，甚至是否关停，关系重大。建议有关部门慎重研究，综合考虑各种因素，尽早明确方向。如果政府明确打造海门北站综合交通枢纽，鉴于旅客换乘需要，可以考虑把航站楼迁入该地。下阶段，更好地发挥航站楼作用，需着力解决两大问题：一是对现有航站楼功能进行优化。增设市区至大拇指广场的公交路线，方便市民换乘；将发往上海虹桥机场的班车改为更合适的中型巴士，让巴士资源得到合理利用；增设虹桥机场返程及海门往返浦东机场的线路和班次，争取开通海门直达上海两大机场的汽车专线，努力实现公路运输和航空运输的无缝对接。二是将航站楼纳入交通部门统一规划管理。实现航站楼和汽车站资源的合理分配及高效利用。

    （五）综合施策，努力破解城区道路拥堵问题

    1.真正确立公交优先战略。一要完善硬件设施。建议在解放路、长江路、人民路等主要路段率先建设时段性的公交专门通道，或者施划公交专用泊位，有效提高公交出行效率。大力推进公交场站建设，尽快对全市公交候车亭进行更新改造，进一步方便市民，提升城市形象。二要优化公交服务。进一步优化公交线路、班次，尽快筹建智能公交管理中心，推广使用公交电子站牌和掌上公交APP，努力为广大市民提供方便、快捷、优质的公交服务。尝试推行城区公交免费乘坐政策，增强公交吸引力。三要健全运营机制。进一步健全公交运营评估机制和财政补贴机制，激发公交企业发展壮大的积极性，促进公交事业良性健康发展。

    2.切实整治疏导主要堵点。公安交巡警部门对治堵工作高度重视，今年年初精心制订了城区道路主要堵点、乱点“一点一策”整治工作方案和七大专业市场周边道路“一场一策”整治工作方案，拟通过建设停车诱导系统、挖掘内外部各种资源增设停车位、合理组织公交流、实施路面改造、设置电子监控设备、拆除违章建筑等综合措施，从根本上缓解主要“堵点”的拥堵现象。下阶段，建议成立市领导牵头的常态化整治组织机构，进一步明确工作目标和相关单位责任，确保在规定的时限内完成各项整改任务。为防止出现新的“堵点”，规划建设部门在新建学校、医院等公共配套设施过程中，应科学测算交通流量，尽量避开快速通道和主要交通枢纽，并预留足够停车位置和家长接送专门通道。老城区原有学校、医院在改造过程中，也应充分考虑停车问题，附近如有闲置地块，应优先用于停车设施建设。

    3.不断提高执法管理水平。公安交巡警部门要进一步完善考核奖励机制，真正把事故发生率、道路通畅率、群众满意率作为衡量工作好坏的主要依据，切实加强对警察队伍，特别是协警队伍的管理，并增加编制、充实力量，进一步提高执法水平和执法效果。城管、市监部门应切实加强对学校门口小商小贩的管理，学校门口100米以内应严禁一切小商小贩占道经营和一切车辆停放。宣传部门应切实加强对市民的宣传教育，进一步增强市民的规范停车和规范行车意识。